II SA/Op 558/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w [...] na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 25 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspólnota Mieszkaniowa "A" w [...] (dalej: Wspólnota lub skarżąca) reprezentowana przez członków zarządu – B. H. oraz J. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 25 września 2017 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Nysie z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...]. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Nysie nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w [...] wykonanie obowiązków określonych w ww. decyzji. Decyzja została przesłana przez organ na adres Wspólnoty oraz odrębnie na adres każdego z członków Zarządu Wspólnoty, tj. B. H., S. M. i A. G. Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa "A" wniosła odwołanie, które w imieniu Wspólnoty podpisał przewodniczący Zarządu Wspólnoty – B. H. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 25 września 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a., Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania i wskazał, że zatem odwołanie pozostawia się bez merytorycznego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji, zawierająca pouczenie o przysługującym odwołaniu w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, została doręczona stronie w dniu 3 sierpnia 2017 r., zgodnie z prezentatą na potwierdzeniu odbioru przez S. M., natomiast odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 18 sierpnia 2017 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 17 sierpnia 2017 r. Tym samym, zdaniem organu, odwołanie nie zostało złożone w ustawowym terminie, przy czym strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. We wniesionej skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 K.p.a. oraz art. art. 45 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i pozostawienie odwołania bez merytorycznego rozpatrzenia, podczas gdy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji było nieskuteczne, gdyż decyzja ta nie została doręczona na znany organowi adres korespondencyjny strony skarżącej, który był wykorzystywany przez organ jako korespondencyjny strony w czasie trwania postępowania administracyjnego, a ponadto art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organ drugiej instancji stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a polegające na ustaleniu, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał doręczenia decyzji S. M., podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji winna być doręczona na adres administratora Wspólnoty wskazany przez stronę jako jej adres korespondencyjny. Na tej podstawie skarżąca Wspólnota wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak też rozważenie możliwości uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przypisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 25 września 2017 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Nysie z dnia 28 lipca 2017 r., nakazującej skarżącej Wspólnocie wykonanie określonych robót budowlanych. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten wydany został z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, przy czym są to naruszenia, które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle powołanego przepisu odnotowania wymaga, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowanie terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie od razu zauważyć należy, że okolicznością istotną z punktu widzenia podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia było przede wszystkim zbadanie i ocena prawidłowości i środka wniesionego zaskarżenia. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy skoncentrował natomiast swoją uwagę na skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Organ nie dostrzegł natomiast, że wniesione odwołanie dotknięte jest istotnymi wadami. Zważywszy fakt, że stroną postępowania jest szczególny podmiot - wspólnota mieszkaniowa, wniesione odwołanie należało ocenić w świetle przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892, z późn. zm.) zawierającej szczegółowe regulacje odnoszące się do reprezentacji tej jednostki organizacyjnej. Na gruncie art. 33¹ § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych, wspólnota mieszkaniowa zaliczana jest do trzeciej, wyodrębnionej - obok osób fizycznych i osób prawnych - kategorii podmiotów występujących w obrocie prawnym, nazywanej "ułomnymi osobami prawnymi" (por. uchwała Sądu Najwyższego z 21 grudnia 2007 r., III CZP 65/07, OSNC 2008 nr 7-8, poz. 69). Z kolei, zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 29 K.p.a. Jednakże dla uczestników obrotu prawnego, w tym dla organów administracji, rozstrzygające znaczenie ma przepis art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali określający, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz (por. wyroki NSA z 9 września 1998 r., IV SA 2027/96 oraz z 5 grudnia 2002 r., SA/Bk 939/02; dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według art. 20 ustawy o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona (ust. 1). Zarząd lub poszczególni jego członkowie mogą być w każdej chwili na mocy uchwały właścicieli lokali zawieszeni w czynnościach lub odwołani (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W świetle powyższego uznać trzeba, że zarząd wspólnoty w znaczeniu podmiotowym to organ wykonawczy ułomnej osoby prawnej, jaką jest wspólnota mieszkaniowa. Organ ten wchodzi w skład struktury organizacyjnej wspólnoty, nie jest więc odrębnym podmiotem prawa. Wspólnota mieszkaniowa, a nie zarząd wspólnoty ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania i adresatem decyzji administracyjnym jest bowiem wspólnota (art. 29 K.p.a.). Natomiast członkowie zarządu nie działają w imieniu własnym, nie są odrębnymi podmiotami, przymiotu strony nie ma każdy z nich. Na zasadzie art. 21 ust. 2 omawianej ustawy o własności lokali, oświadczenie woli za wspólnotę mieszkaniową składa co najmniej dwóch członków zarządu (reprezentacja łączna). Umowa właścicieli określająca sposób zarządu może zwiększyć tę liczbę, ale nie może jej zmniejszyć. Taki sposób reprezentacji, o ile zarząd wspólnoty jest wieloosobowy, oznacza obowiązek współdziałania co najmniej dwóch członków zarządu. Wola organu zostaje zatem wyrażona dopiero wówczas, gdy zostaną złożone dwa oświadczenia. Przy tak rozumianej reprezentacji łącznej, czynność, zarówno prawa materialnego jak i procesowego, jest czynnością samej wspólnoty dopiero wtedy, gdy zostanie dokonana przez dwie osoby. Stosownie zaś do treści art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W kwestii zdolności prawnej jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a taką jest wspólnota mieszkaniowa, przepisy Kodeksu cywilnego nie odnoszą się wprost do tej kwestii, a zatem organ administracji publicznej nie może z nich skorzystać przy ocenie zdolności prawnej tych jednostek. Jeżeli zatem za organ jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej działała osoba niebędąca w istocie jej organem, a tak jest w przypadku, gdy oświadczenie woli składa jeden członek zarządu pomimo wymaganej łącznej reprezentacji dwóch członków zarządu, to z punktu widzenia prawa nie doszło do żadnego działania tej jednostki organizacyjnej. Mając na uwadze powiedziane dotychczas, należy stwierdzić, iż odwołanie złożone na etapie postępowania przed organem drugiej instancji zawiera braki formalne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, właściciele lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową "A" w [...] powołali zarząd Wspólnoty, w skład którego wchodzą B. H., A. G. oraz S. M., o czym świadczy treść uchwały Nr [...] z dnia 1 kwietnia 2015 r. Ponadto, w myśl dołączonej do skargi uchwały Nr [...] z dnia 5 września 2017 r., na członka zarządu Wspólnoty powołany został J. M. W sytuacji zatem, gdy - tak jak w rozpoznawanej w sprawie - doszło do wniesienia w imieniu Wspólnoty odwołania przez jednego członka jej zarządu, zachodziła wadliwość formalna podania, jakim stosownie do art. 63 § 1 K.p.a. jest również odwołanie. Odwołanie podpisane tylko przez jednego członka zarządu Wspólnoty, choćby nawet pełniącego funkcję przewodniczącego, nie mogło zostać uznane za skutecznie złożone w imieniu Wspólnoty. W związku z tym złożonemu środkowi zaskarżenia nie mógł zostać przez organ odwoławczy nadany dalszy bieg bez uprzedniego przeprowadzenia procedury uzupełnienia braków formalnych, przewidzianej w art. 64 K.p.a., poprzez zobowiązanie do uzupełnienia wniesionego odwołania z jednoczesnym pouczeniem o określonych w art. 64 § 2 K.p.a. skutkach nieusunięcia braku w wyznaczonym do tego terminie. Dodać można, że braki, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, pełnomocnictwa. Wszystkie te braki podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem na etapie postępowania odwoławczego - nienadania odwołaniu dalszego biegu w tym postępowaniu. Do czasu skierowania przez organ wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., rozpatrzenie środka odwoławczego obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego. W realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiło takie właśnie uchybienie, gdyż organ odwoławczy nie tylko zaniechał prawidłowego wezwania o uzupełnienie braków odwołania w trybie art. 64 K.p.a., ale też błędnie ustalił podmiot wnoszący odwołanie i skierował zaskarżone postanowienie jedynie do wnoszącego odwołanie członka zarządu. W ocenie Sądu, powyższe wadliwości mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Po prawidłowym wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania może w ogóle nie dojść do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, jeśli w wyznaczonym terminie nie zostanie usunięty stwierdzony brak formalny, dotyczący wadliwego podpisania wniesionego podania. Z uwagi na charakter naruszeń prawa stwierdzonych przez Sąd z urzędu i konieczność ponownego prawidłowego załatwienia sprawy przez organ, stosownie do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, nieuprawnione, bo przedwczesne jest badanie kwestii prawidłowości doręczenia skarżącej Wspólnocie decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym rozpoznanie wniesionej skargi w kontekście zasadności podniesionych w niej zarzutów nie było możliwe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.