II SA/Op 559/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Nyski, działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., orzekł o obowiązku zwrotu przez S. M. nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od 1 lutego 1998 r. do 31 lipca 2004 r. w wysokości 41.746,60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nysie w dniu 20 stycznia 1998 r., nabywając z tym dniem prawo do zasiłku przedemerytalnego. W dniu 10 sierpnia 2004 r., po przekazaniu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumentacji S. M. w sprawie zasiłku przedemerytalnego, organ powziął informację, że S. M. w okresie od 1 lutego 1998 r. do 31 maja 2003 r. pobierał rentę inwalidzką, a od 1 czerwca 2003 r. pobiera emeryturę. S. M. nie powiadomił organu o tym fakcie, zgodnie natomiast z art. 76 ust. 1 ustawy - osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest zobowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Dalej Starosta Nyski wskazał, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się m.in.: świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach oraz świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Od powyższej decyzji S. M. wniósł odwołanie do Wojewody Opolskiego, w którym podniósł, że żądanie zwrotu pobranego zasiłku przedemerytalnego jest całkowicie bezzasadne. Odwołujący zarzucił, iż roszczenie w przeważającej części uległo przedawnieniu. Wskazał, iż Sąd Rejonowy w Nysie uznał go winnym określonych zaniedbań, co nie oznacza jednak, że nie biegł termin przedawnienia roszczeń dochodzonych przez Urząd Pracy. To, że Urząd Pracy wykonywał swoje obowiązki opieszale lub ich nie wykonywał w ogóle, nie oznacza, że ciężar zwrotu zasiłku ciąży wyłącznie na odwołującym się. Podkreślił, iż jest osobą w podeszłym wieku i nie jest zorientowany w przepisach prawa. Ponadto, pobrany zasiłek wykorzystał na przeżycie i nie może go zwrócić z powodu braku środków. Miesięczne opłaty za lokal mieszkalny wynoszą 300 zł., opłaty za światło i gaz - 120 zł., a nadto skarżący spłaca raty w kwocie 120 zł. S. M. dodał, że komornik ściąga z jego emerytury kwotę 374,07 zł., w efekcie czego, z emerytury, która wynosi 1.497,87 zł., pozostają mu tylko środki na egzystencję. Na koniec podkreślił, że nie neguje spłaty w ogóle, lecz w przypadku gdyby miało do niej dojść, wnosi o odroczenie lub rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 66 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odwołanie S. M. dotyczy dwóch spraw: orzeczenia, iż roszczenie urzędu pracy z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku uległo w przeważającej części przedawnieniu oraz odroczenia spłaty i rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 66 § 1 K.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. W myśl art. 10 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda. Z kolei, przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d powołanej ustawy stanowi, iż do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego świadczenia. W tej sytuacji, wniosek w przedmiocie odroczenia terminu spłaty i rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia został przekazany Staroście Nyskiemu. Odnosząc się natomiast do kwestii obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego, organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie regulacje art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. S. M. z dniem 1 lutego 1998 r. nabył prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, a z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo do emerytury i zaniechał powiadomienia urzędu pracy o uzyskaniu w/w praw. Ponadto, w dniu rejestracji odwołujący się był poinformowany o okolicznościach powodujących ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zarzuty podniesione w odwołaniu, iż urząd pracy opieszale wykonywał swoje obowiązki są - zdaniem organu odwoławczego - niezasadne, ponieważ po otrzymaniu w sierpniu 2004 r. informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ I instancji już w listopadzie 2004 r. wystąpił do Prokuratury Rejonowej w Nysie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa oszustwa. Ponieważ w dniu [...] w Sądzie Rejonowym w Nysie zapadł wyrok skazujący, stąd - w ocenie organu – S. M. obowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w całości. Skargę na powyższą decyzję złożył S. M., wskazując, iż rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego ani merytorycznego a nadto jest krzywdzące. Kwestionowana decyzja narusza również zasady ogólne K.p.a., a w szczególności: zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania oraz udzielania informacji. Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty Nyskiego, w tym zarzut przedawnienia dochodzonego roszczenia, brak komunikacji pomiędzy organami państwowymi właściwymi do rozpatrywania tego rodzaju spraw i brak jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że został w odpowiednim czasie i we właściwy sposób poinformowany przez organy o prawach, obowiązkach oraz skutkach ewentualnych zaniechań. Zarzucił ponadto, że Wojewoda Opolski w ogóle nie odniósł się do kwestii przedawnienia dochodzonego roszczenia i nie podał żadnego dowodu na to, że poinformowano go o okolicznościach powodujących ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Przede wszystkim zaś nie wyjaśnił, czy była to informacja pisemna, czy ustna, a jeżeli ta ostatnia, to przez kogo udzielona. W ocenie skarżącego, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w taki sposób, aby tylko on został obarczony całą odpowiedzialnością za zaistniały stan rzeczy. Nie jest brana pod uwagę okoliczność, że organy państwowe posiadały wszystkie niezbędne dokumenty i przy należytej komunikacji miedzy sobą mogły wyjaśnić sprawę natychmiast. Na koniec, S. M. ponownie podał, że pobrane świadczenie przedemerytalne przeznaczył na niezbędne potrzeby życiowe, czynił to w dobrej wierze i w przekonaniu, że nie narusza żadnych przepisów prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, że żądanie skarżącego nie może zostać uznane za uzasadnione. Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo podał, że skarżący w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nysie, tj. 20 stycznia 1998 r., otrzymał na piśmie informację dla osób rejestrujących się, z której wynikają prawa i obowiązki osób pobierających świadczenia wypłacane z Funduszu Pracy, co zresztą sam potwierdził własnoręcznym podpisem na kopii tejże informacji. Wbrew zgłoszonym zarzutom, w zaskarżonej decyzji znalazło się uzasadnienie prawne i merytoryczne, a ponadto zaznaczono w nim, iż S. M. jest obowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w całości, z uwagi na zapadły wyrok w sprawie karnej. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. pełnomocnik Wojewody Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że z uwagi na stwierdzone oszustwo, skarżący powinien zwrócić w całości nienależnie pobrany zasiłek przedemerytalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wskazany art. 76 ust. 1 ustawy stanowi, iż osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei, w myśl pkt 1 ust. 2 powołanego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W oparciu o przytoczone regulacje orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji zgodnie uznały, że S. M. pobrał w okresie od dnia 1 lutego 1998 r. do dnia 31 lipca 2004 r. nienależne świadczenie - zasiłek przedemerytalny, w wysokości 41.746,60 zł. Przyjęto również, że nie zachodzą w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania instytucji przedawnienia, o której mowa w ust. 3 art. 76 ustawy, bowiem wyrokiem z dnia [...] Sądu Rejonowego w Nysie skarżący został uznany za winnego popełnienia występku z art. 286 § 1 Kodeksu karnego. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, choć od razu powiedzieć też trzeba, że sam pogląd o pobraniu przez S. M. nienależnego świadczenia we wskazanym decyzjami okresie jest jak najbardziej prawidłowy. Istotnie, tak jak podnosił Wojewoda Opolski, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się podpisany przez skarżącego w dniu 20 stycznia 1998 r. dokument, tj. "Informacja dla osób rejestrujących się w rejonowym urzędzie pracy", z którego wynika, że został on zapoznany z prawami i obowiązkami, w tym także obowiązkiem powiadomienia Urzędu Pracy o okolicznościach powodujących utratę prawa do zasiłku, a także skutkami zaniechań w zakresie realizacji tych obowiązków (skarżący otrzymał jeden egzemplarz owej Informacji). Zauważyć też trzeba, że podpisując kartę rejestracyjną w dniu 20 stycznia 1998 r., skarżący oświadczył, iż zawiadomi organ o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie, a więc także w kwestii nabycia prawa do emerytury czy renty inwalidzkiej (patrz pkt 3 i 13 oświadczenia złożonego na stronie drugiej karty). Ponadto, bezsporne w sprawie jest to, że na mocy decyzji z dnia 2 lutego 1998 r., wydanej przez Rejonowy Urząd Pracy w Nysie, S. M. pobierał od 20 stycznia 1998 r. do dnia 31 lipca 2004 r. zasiłek przedemerytalny, i że w czasie jego pobierania, a dokładnie od dnia 1 lutego 1998 r. do dnia 31 maja 2003 r., otrzymywał również rentę, a następnie, od dnia 1 czerwca 2003 r. pobiera emeryturę. W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, że spełniony został wymóg pouczenia strony o jej prawach i obowiązkach a także, że zaistniały okoliczności powodujące utratę prawa skarżącego do otrzymywania zasiłku przedemerytalnego. W konsekwencji, wypłacony S. M. - w okresie od 1 lutego 1998 r. do 31 lipca 2004 r. - zasiłek przedemerytalny uznać należało za świadczenie nienależne. Powyższe ustalenia nie zmieniają natomiast faktu, iż zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Nyskiego, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na bezpodstawnym zastosowaniu art. 76 ust. 1 ustawy do zdecydowanej części nienależnego świadczenia pobranego przez S. M. i pominięciu ust. 3 art. 76 ustawy, w którym ustalono 3-letni okres przedawnienia roszczenia z tytułu wypłaty m.in. zasiłków. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie stanowi, że roszczenia z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Oznacza to, że po upływie wskazanego ustawą terminu roszczenie nie może być dochodzone. Pamiętać także trzeba, że trzyletni okres przedawnienia do żądania zwrotu świadczenia musi być z urzędu bezwzględnie przestrzegany przez organy administracji. Uwzględniając fakt, że w rozpoznawanej sprawie, wypłacany od dnia 1 lutego 1998 r. do dnia 31 lipca 2004 r. zasiłek przedemerytalny ma charakter świadczenia okresowego, i że w takim przypadku upływ 3 lat, o którym mowa w przytoczonym przepisie, liczony jest od dnia wypłaty świadczenia za każdy miesiąc z osobna, uznać należy, iż w dniu wydania decyzji przez Starostę Nyskiego ([...]) roszczenie o zwrot większości nienależne pobranego przez skarżącego świadczenia uległo przedawnieniu. Brak było zatem podstaw prawnych do orzeczenia obowiązku jego zwrotu w całości. W tym miejscu podkreślić trzeba, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wojewodę Opolskiego, podstawę zwrotu nienależnie pobranego przez S. M. świadczenia nie stanowi wyrok Sądu Rejonowego w Nysie z dnia [...], a jedynie decyzja wydana przez Starostę Nyskiego w dniu [...], oparta na treści cytowanego już wcześniej art. 76 ust. 1 ustawy, który to przepis stanowi samodzielną podstawę żądania zwrotu przez organ administracji, w określonym ustawą terminie, kwoty otrzymanego nienależnego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Skierowanie w realiach niniejszej sprawy wniosku o wszczęcie postępowania karnego do Prokuratury nie stanowiło podstawy przerwania biegu przedawnienia do dochodzenia roszczenia. Podobnie, takiej podstawy nie stanowi również wydany przez Sąd Rejonowy w Nysie wyrok, którym uznano S. M. za winnego występku z art. 286 § 1 w zw. z art. 12 Kodeksu karnego. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 76 ust. 5 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Z kolei, przepis art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, iż bieg przedawnienia przerywa się m.in. przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Z przytoczonej regulacji wynika, że przerywają bieg przedawnienia wyłącznie czynności przedsięwzięte bezpośrednio w celu dochodzenia, ustalenia, zaspokojenia, zabezpieczenia roszczenia. W niniejszej sprawie, złożenie wniosku do Prokuratury o wszczęcie postępowania karnego nie było taką czynnością i nie stanowiło przeszkody do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego. Błędem organu było więc oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy karnej, a co za tym idzie, na wydanie przez Sąd Rejonowy w Nysie wyroku skazującego. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie karne i postępowanie administracyjne stanowiły dwa odrębne postępowania, a wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji, nie było uzależnione od zakończenia postępowania karnego. Niezależnie od powiedzianego dotychczas, Sąd wskazuje również, iż zgodnie z treścią art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., decyzja powinna zawierać, obok uzasadnienia prawnego, także uzasadnienie faktyczne, które - stosownie do postanowień art. 107 § 3 K.p.a. - w szczególności winno wskazywać: fakty, uznane przez organ za udowodnione; dowody, na których się oparto; a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono mocy dowodowej. Strona ma zatem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (patrz: J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Ważnym zagadnieniem, w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego jest więc to, by rozstrzygnięcie w sprawie miało swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie - w zebranym materialne dowodowym. W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego, wskazując okres jego wypłacania i łączną kwotę, wynoszącą 41.746,60 zł. W uzasadnieniu decyzji nie podano natomiast podstawy wyliczenia powyższej kwoty. Organy obu instancji ograniczyły się jedynie do przytoczenia treści przepisu art. 76 ust. 1 ustawy, stanowiącego, iż na kwotę nienależnie pobranego świadczenia składają się kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazanie podstawy prawnej nie zwalniało jednak organu wydającego decyzję od obowiązku podania konkretnych dat i kwot otrzymanego przez skarżącego zasiłku przedemerytalnego wraz z opłaconym podatkiem i składką. Zaznaczyć należy, iż zarówno uzasadnienie decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...], jak i decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...], zupełnie pomija wyliczenie od strony matematycznej kwoty 41.746,60 zł., do której zwrotu został zobowiązany S. M. Przedstawienie w treści uzasadnienia takiego wyliczenia pozwoliłoby na wyjaśnienie wątpliwości, jakie zrodziły się podczas rozpatrywania niniejszej sprawy a wynikające z faktu, że wysokość świadczenia nienależnego określono w decyzjach na kwotę 41.746,60 zł, natomiast we wniosku o wszczęcie postępowania karnego - na kwotę 41.909,70 zł. Także w wyroku karnym Sąd wskazał tę ostatnią wartość. Z uwagi na popełnione przez organy obu instancji naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.