II SA/Op 559/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [...] Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 października 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Opieki nad Rodziną i Dzieckiem Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 kwietnia 2017 r. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. Córka skarżącego – W. D. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] umieszczona została w rodzinie zastępczej. Decyzją Kierownika Działu Opieki nad Rodziną i Dzieckiem Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z dnia 15 lutego 2017 r., nr [...], rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania W. D. w rodzinie zastępczej niezawodowej w wysokości 714,29 zł na okres od dnia 9 lutego 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r. oraz w wysokości 1.000 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2017 r. na czas nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez ww. 25 roku życia, jeżeli nadal przebywać będzie w rodzinie zastępczej. W dniu 31 marca 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek A. D., stanowiący odpowiedź na wezwanie organu, o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. W dniu 14 kwietnia 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wpłynęła dokumentacja określającą sytuację osobistą, zdrowotną, materialną i dochodową. Kierownik Działu Opieki nad Rodziną i Dzieckiem Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzją z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [...], odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W. D. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał brzmienie przepisów art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i stwierdził, że rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, a za jej ponoszenie odpowiadają solidarnie. Wskazał również organ, że stosownie do art. 194 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy Rada Miasta Opola określiła, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Cytując brzmienie § 4 uchwały Rady Miasta Opola Nr XIV/242/15 z dnia 27 sierpnia 2015 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego poz. 1926) w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno- opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej, wskazał organ, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić na okres nie dłuższy niż 24 miesiące, w następujących sytuacjach: 1) dochód osób zobowiązanych nie przekracza 300% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej 2) dochód osób zobowiązanych nie przekracza 600% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a osoby zobowiązane: a) wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką lub; b) ponoszą odpłatność za pobyt członka rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie lub rehabilitację; lub; c) poniosły znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia losowego; lub d) przebywają w areszcie śledczym lub zakładzie karnym i nie mają możliwości zarobkowania; lub e) współpracują z asystentem rodziny lub pracownikiem socjalnym na rzecz powrotu dziecka do domu rodzinnego; lub też wystąpiła u nich inna uzasadniona okoliczność: długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, bezdomność w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej lub też nałożenie obowiązku ponoszenia opłat mogłoby spowodować zagrożenie egzystencji osoby zobowiązanej; 3) osoby zobowiązane mają ustalony wobec dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej obowiązek alimentacyjny w formie wyroku lub ugody sądowej i realizują ten obowiązek; 4) brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu osoby zobowiązanej. Następnie, organ wyjaśnił kwestię pojęcia dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i dokonał analizy sytuacji osobistej i dochodowej wnioskodawcy. Odnotował również, iż strona oświadczyła, że ma problemy zdrowotne, tj. chory kręgosłup oraz nadgarstek lewej ręki po złamaniu i złym zroście. Organ podał, że z kwestionariusza dotyczącego sytuacji osobistej i dochodowej strony z dnia 10 kwietnia 2017 r. wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe i w lutym 2017 r., po potrąceniu należnych składek, uzyskała ona dochód z tytułu umowy o pracę w wysokości 2.286,88 zł. Wnioskodawca posiada samochód [...] z [...] r. o wartości szacunkowej 10.000,00 zł i nie posiada nieruchomości, ani zasobów finansowych. Z ww. kwestionariusza wynika nadto, że u strony nie występuje długotrwała lub ciężka choroba udokumentowana zaświadczeniem lekarskim oraz niepełnosprawność udokumentowana orzeczeniem o niepełnosprawności. Uzasadniał dalej organ, że ustalony dochód wnioskodawcy w lutym 2017 r. wynosił 2.286,88 zł i tym samym przekroczył 300 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej tj. 1.902,00 zl (634 zł x 300 %), ale nie przekroczył 600% kryterium dochodowego tj. 3.804,00 zl (634 zł x 600%). W sytuacji wnioskodawcy nie występują jednak dodatkowe okoliczność zawarte w tj. nie wychowuje on innych dzieci pozostających pod jego opieką; nie ponosi odpłatności za pobyt członka rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie lub rehabilitację; nie poniósł znacznych strat materialnych powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia losowego; nie przebywa w areszcie śledczym lub zakładzie karnym; nie współpracuje z asystentem rodziny lub pracownikiem socjalnym na rzecz powrotu dziecka do domu rodzinnego; nie wystąpiła również inna uzasadniona okoliczność jak długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, bezdomność w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej; jak też nałożenie obowiązku ponoszenia opłaty nie spowoduje zagrożenia egzystencji. Dodał również organ, że wnioskodawca nie ma zasądzonych alimentów na podstawie wyroku sądu lub ugody sądowej na rzecz dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej i tym samym nie zachodzi przesłanka z § 4 pkt. 3 ww. uchwały Rady Miasta Opola umożliwiająca odstąpienie od naliczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Końcowo organ wyjaśnił, że skoro w kwestionariuszu wnioskodawca wskazał konkretny adres zamieszkania to nie wystąpiła również przesłanka, o której mowa w § 4 pkt 4 uchwały Rady Miasta Opola Nr XIV/242/15 z dnia 27 sierpnia 2015 r. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się A. D. We wniesionym odwołaniu podniósł zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności związanych w dalszym ciągu z jego trudną sytuacją życiową oraz faktem, iż przy ustalonej decyzją wysokości opłaty nie będzie w stanie egzystować. Odwołujący przedstawił przyczyny powstania tej sytuacji, tj. utratę zatrudnienia od stycznia 2002 r. i jego brak do 2005 r., podejmowane próby znalezienia nowej pracy i związaną z tym konieczność podnoszenia kwalifikacji, powstania zadłużenia spowodowanego tym stanem rzeczy. Podał nadto, że obecnie nie ma stałego miejsca zamieszkania, jest bezdomnym, gdyż lokal w którym jest zameldowany ze względu na zły stan techniczny tego budynku nie spełnia wymogów lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Dla potwierdzenia tego stanowiska odwołujący przedłożył opinię techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną do oceny stanu technicznego obiektu. Podkreślił, że pomimo nieuregulowanej sytuacji mieszkaniowej wskazał w kwestionariusza adres, ale wyłącznie jako adres korespondencyjny. Dodał, że pod tym adresem nie zamieszkuje, gdyż nie ma takiej możliwości. Wyjaśnił, że uczynił tak ze względu na to, iż nie otrzymywał w latach 2012 i 2013 z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] zawiadomień o toczących się postępowaniach, a wydawane decyzje nie docierały do niego. Zauważył, iż odstąpienie w stosunku do niego od ustalenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej za okres od czerwca 2014 r. do 8 lutego 2017 r. w całości pozwoliło mu na spłatę powstałego zadłużenia. Zarzucił również odwołujący, że matka dziecka nie została obciążona opłatą za jego pobyt w rodzinie zastępczej, co nie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości. Podał również, że jego dochód za marzec 2017 r. wynosi netto 2133,86 zł (wynagrodzenie zasadnicze z dodatkami - 2960,71 zł; potrącenia z tytułu składek do ZUS i zdrowotnych - 635,85 zł; zaliczka na podatek-191,00 zł). Wskazując na powyższe odwołujący wniósł o obniżenie opłaty za pobyt dziecka W. D. w rodzinie zastępczej. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej oraz postanowienia uchwały Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2015 r., Nr XIV/242/15, stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 193 ust. 1, ust. 6, art. 194 ust. 1 -- 3 ww. ustawy i § 4 uchwały. Następnie, analizując sytuację materialną odwołującego przyznało rację organowi pierwszej instancji, że strona osiągnęła dochód przekraczający 300%, który jednocześnie nie przekracza 600% kryterium dochodowego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskodawca nie spełnia żadnej z przesłanek, o której mowa w § 4 ww. uchwały, w tym pkt 2 i 4. Organ odwoławczy uznał, że twierdzenia odwołującego o długotrwałej chorobie lub ciężkiej chorobie nie zasługują na uwzględnienie. Nie zgodziło się również Kolegium z twierdzeniem strony, że jest osobą bezdomną i dlatego spełnia warunek z § 4 pkt 4 uchwały. W tym zakresie organ argumentował, że ww. przepis odnosi się do osób, co do których brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu, a taka sytuacja nie zachodzi w sprawie. Skarżący nie zgodził się z ww. decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 11 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności ustalenia w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy oraz zaniechaniu szczegółowego uzewnętrznienia w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej wyników poczynionych ustaleń; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z § 4 uchwały Rady Miasta Opola Nr XIV/242/15 z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, iż w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 194 ust. 2 i 3 ww. ustawy w zw. z § 4 ww. uchwały Rady Miasta Opola poprzez wydanie decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w sposób niezupełny; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki uznania go za osobę bezdomną, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o wybiórczy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania i w konsekwencji wydanie decyzji w sytuacji, kiedy skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący domagał się nadto dopuszczenia i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci opinii technicznej z października 2014 r. dotyczącej uszkodzeń i stanu technicznego budynku znajdującego się w [...], przy ul. [...], dokumentacji medycznej skarżącego (wyniku badania TK [...] [...] z dnia 3 kwietnia 2014 r., zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 31 maja 2007 r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 19 kwietnia 2007 r., orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 26 lipca 2007 r., kart informacyjnych [...] w [...], wyniku badania RTG i zaświadczeń lekarskich. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, a przeprowadzone postępowanie w sprawie niekompletne. Dowodził, że organy orzekające w sprawie nie wykazały, na jakiej podstawie przyjęły, że nie spełnia on przesłanek określonych w uchwale Rady Miasta Opola, a w szczególności nie zajęły stanowiska co do uznania go za osobę bezdomną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Dodało, że podniesione przez skarżącego kwestie nie zasługują na uwzględnienie i stąd też podtrzymuje stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dodać należy jednocześnie, że Sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej. W świetle powyższego Sąd nie jest uprawniony do załatwienia sprawy, lecz jedynie do oceny zapadłej decyzji w aspekcie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest decyzja odmawiająca odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki skarżącego w rodzinie zastępczej. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697, ze zm.) – dalej zwaną ustawą. Stosownie do art. 193 ust. 1 i 2 za pobyt dziecka w pieczy zastępczej miesięczną opłatę ponoszą rodzice dziecka i odpowiadają za nią solidarnie. Opłatę, o której mowa w ww. art. 194 ust. 1 ustawy, ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Wskazać należy nadto, że ustawodawca upoważnił radę powiatu do określenia w drodze uchwały szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Rada Miasta Opola wykonując delegację ustawową podjęła w dniu 27 sierpnia 2015 r. uchwałę Nr XIV/242/15 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno- opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego poz. 1926), zwanej dalej uchwałą. Paragraf 4 uchwały przewiduje, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić na okres nie dłuższy niż 24 miesiące, w następujących sytuacjach: 1) dochód osób zobowiązanych nie przekracza 300% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej 2) dochód osób zobowiązanych nie przekracza 600% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a osoby zobowiązane: a) wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką lub; b) ponoszą odpłatność za pobyt członka rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie lub rehabilitację; lub; c) poniosły znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia losowego; lub d) przebywają w areszcie śledczym lub zakładzie karnym i nie mają możliwości zarobkowania; lub e) współpracują z asystentem rodziny lub pracownikiem socjalnym na rzecz powrotu dziecka do domu rodzinnego; lub też wystąpiła u nich inna uzasadniona okoliczność: długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, bezdomność w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej lub też nałożenie obowiązku ponoszenia opłat mogłoby spowodować zagrożenie egzystencji osoby zobowiązanej; 3) osoby zobowiązane mają ustalony wobec dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej obowiązek alimentacyjny w formie wyroku lub ugody sądowej i realizują ten obowiązek; 4) brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu osoby zobowiązanej. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. lutego 2017 r. wynosił 2.286,88 zł i tym samym przekracza 300 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, tj. 1.902,00 zł (634 zł x 300 %), ale nie przekracza 600% kryterium dochodowego tj. 3.804,00 zł (634 zł x 600%), o którym mowa w § 4 pkt 2. Stosownie bowiem do § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Uwzględniając natomiast treść przepisów § 4 pkt 2 lit. a, b, c, d, pkt 3 i 4 należało uznać, iż po stronie skarżącego nie wystąpiły dodatkowe przesłanki, o których mowa w wymienionych przepisach uprawniające skarżącego do żądania odstąpienia od ustalenia opłaty. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest okoliczność związana z wystąpieniem po stronie skarżącej przesłanki z § 4 pkt 2 lit. e uchwały, tj. przesłanki bezdomności w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Skarżący konsekwentnie bowiem twierdzi, zarówno w odwołaniu, jak i skardze, iż z uwagi na sytuację, w której się znajduje, ta przesłanka winna znaleźć w stosunku do niego zastosowanie, gdyż z uwagi na stan techniczny budynku, w którym jest zameldowany nie ma możliwości zamieszkania w nim oraz, iż przebywa w lokalach, w których nie jest zameldowany i które nie mogą być uznane za lokale mieszkalne w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Ta podnoszona przez skarżącego okoliczność winna podlegać wyjaśnieniu. Organy procedujące w sprawie nie nadały jej żadnego znaczenia prawnego i nie wyjaśniły czy w istocie słuszne są twierdzenia skarżącego dotyczące uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pomimo, iż § 4 pkt 2 lit. e uchwały przewiduje możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty w sytuacji, gdy dochód osób zobowiązanych nie przekracza 600% kryterium dochodowego, a osób zobowiązanych wystąpiła uzasadniona okoliczność bezdomności w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej lub też nałożenie obowiązku ponoszenia opłaty mogłoby spowodować zagrożenie egzystencji osoby zobowiązanej. Organ odwoławczy nie podjął w tym zakresie czynności, w tym nie zażądał od skarżącego innych (poza złożoną opinią co do stanu budynku, w którym jest on zameldowany) dowodów na poparcie twierdzeń co do bezdomności. Tym samym organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. winien być podstawą dokonanej oceny, czym naruszył art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Podkreślić należy, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie właściwej normy prawa materialnego. W ocenie Sądu, kwestie których nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły być wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przenosi na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej, postępowanie odwoławcze nie może polegać na weryfikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, tylko na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz stanu faktycznego, w tym jego kompletności. Organ odwoławczy uprawniony jest bowiem, stosownie do art. 136 K.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowych dowodów lub zlecenie ich przeprowadzenia organowi pierwszej instancji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1266/15). Z przedstawionych względów zaskarżone decyzje nie mogły pozostać w obrocie prawnym, gdyż brak wyjaśnienia tej kwestii mogło mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Dostrzeżonymi wadami dotknięta jest również decyzja organu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, przewidziana w przepisach prawa instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej winna poprzedzać postępowanie prowadzone w przedmiocie ustalenia takiej opłaty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej ustalenia opłaty. Konstrukcja przepisu art. 194 ust. 1 i 3 ustawy uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 zapada w postaci decyzji ustalającej ww. opłatę, natomiast decyzja odstępująca od jej ustalenia jest decyzją uznaniową opartą nie tylko na innych podstawach prawnych (art. 194 ust. 3 ustawy), ale badaniu podlegają i inne przesłanki prawne. Inny jest też cel każdej z decyzji, która podlega również odrębnemu zaskarżeniu. Skoro instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione są przesłanki do wydania decyzji o odstąpieniu, to od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie od ww. opłaty w ogóle nie zachodzi potrzeba wydawania kolejnej decyzji, tj. decyzji ustalającej opłatę. Możliwość odstąpienia od opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego prowadzi do konkluzji, że w przypadku złożenia wniosku w tym zakresie rozstrzygnięcie kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 1133/16; z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 504/16; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 713/17; wyroki WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 14/15 – wszystkie zamieszczone na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy oraz dokonując wykładni przepisu art. 194 ust. 3 ustawy, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty może być prowadzone jedynie przed ostatecznym ustaleniem opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Tylko wówczas wynik sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowi tzw. "zagadnienie wstępne" dla sprawy o ustalenie opłaty i może mieć wpływ na dalszy jej tok. Inaczej mówiąc rozstrzygniecie w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca w przepisie art. 194 ust. 3 ustawy nie przewidział bowiem możliwości odstąpienia od pobrania ustalonej opłaty. Dopuścił on jedynie możliwość odstąpienie od ustalenia opłaty. Dlatego też prowadzenie postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, po jej ustaleniu ostateczną decyzją, nie znajduje nie tylko logicznego uzasadnienia, ale także oparcia w obowiązujących przepisach. Konsekwencją brzmienia przepisu art. 194 ust. 3 ustawy jest konieczność przyjęcia, że zbadanie w określonym stanie faktycznym wskazywanych przez ustawodawcę przesłanek umożliwiających odstąpienie od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy musi nastąpić przed ostatecznym ustaleniem tej opłaty. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł, jak w sentencji Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni podniesione wyżej uwagi i dokona ponownej oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy.