II SA/Op 56/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku celowego postanawia: umorzyć postępowanie. Decyzją z dnia A Burmistrz [...] przyznał T. G. zasiłek celowy w wysokości 500 zł na usunięcie strat spowodowanych warunkami atmosferycznymi. Przedmiotowa decyzja została zmieniona decyzją z dnia B, którą przyznano stronie dodatkowo zasiłek celowy w kwocie 2.000 zł. W dniu 5 lipca 2007 r. T. G. złożył w Urzędzie Miejskim pismo datowane na dzień 4 lipca 2007 r., które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jako odwołanie od wskazanych powyżej decyzji. Odpowiadając na wezwanie organu odwoławczego dotyczące sprecyzowania żądania, T. G. wyjaśnił w piśmie z dnia 11 października 2007 r., iż jego pismo z dnia 4 lipca 2007 r. stanowi odwołanie od decyzji przyznających zasiłki celowe. Wyjaśnił również, że wnosi o przyznanie zasiłku do wysokości minimalnych kosztów poniesionych na usuwanie strat spowodowanych warunkami atmosferycznymi i zabezpieczenie przed katastrofą budowlaną. Jednocześnie zastrzegł, iż nie ma "świadomości co do skutków prawnych" swojego oświadczenia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez T. G. odwołania od decyzji z dnia A Organ ustalił, że w/w decyzja została doręczona T. G. w dniu 31 maja 2007 r., o czym świadczy potwierdzenie odbioru widniejące na decyzji, natomiast odwołanie od niej złożone zostało dopiero w dniu 5 lipca 2007 r. Dalej organ wywodził, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Ponieważ T. G. odebrał decyzję przyznającą zasiłek celowy w wysokości 500 zł w dniu 31 maja 2007 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z końcem dnia 14 czerwca 2007 r. Odwołanie złożył natomiast osobiście dopiero 5 lipca 2007 r. i nie wnosił o przywrócenie uchybionego terminu. W tej sytuacji Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Powyższe postanowienie zaskarżył do tut. Sądu T. G., wnosząc o jego uchylenie oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na wstępie, opisując okoliczności sprawy wskazał, że nie odwoływał się od decyzji A. Następnie, przedstawiając okoliczności sprawy zaakcentował, że w trakcie usuwania szkód myślał o zlikwidowaniu zagrożenia dla mienia i rodziny, a nie o terminach w jakich należy wnosić odwołania. Podkreślił, że udzielając Kolegium wyjaśnień odnośnie zaskarżenia dwóch decyzji przyznających mu zasiłki celowe zaznaczył wyraźnie, iż nie orientuje się jakie skutki wywoła złożone oświadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia i podkreślając, że strona nie zwracała się o przywrócenie terminu, zatem Kolegium nie prowadziło w tym zakresie postępowania. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. T. G. podniósł, iż zgadza się z decyzją z dnia A, na mocy której został mu przyznany zasiłek celowy w wysokości 500 zł. na usunięcie skutków powodzi. Wyjaśnił natomiast, że nie zgadza się z decyzją drugą, tj. z dnia B, jako iż kwota przyznana tą decyzją nie pokryła strat i wydatków poniesionych w związku z drugą powodzią, która miała miejsce w dniu 28 maja 2007 r. W związku z powyższym skarżący oświadczył, iż cofa skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie należało umorzyć. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., strona skarżąca może cofnąć skargę, a cofnięcie to wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis powołanego art. 60 P.p.s.a. ustala generalną zasadę o wiążącym sąd oświadczeniu o cofnięciu skargi. Jest to następstwo możliwości rozporządzania przez skarżącego skargą z ograniczeniem, w tym zakresie, ingerencji sądu. Sąd może jednak uznać cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia przepisów lub spowodowałoby utrzymanie w mocy między innymi postanowienia dotkniętego wadą nieważności. Jest to regulacja zawierająca wyjątek od zasady związania sądu cofnięciem skargi i wobec tego, podlega wykładni ścieśniającej. Odnosząc się do powyższych wskazań w zakresie przesłanek niedopuszczalności cofnięcia skargi, wyjaśnić należy, iż czynności mające na celu obejście prawa (art. 58 K.c.) to czynności zawierające pozór zgodności z prawem. Ich treść nie zawiera elementów wprost sprzecznych z ustawą, ale skutki, które wywołują i które objęte są zamiarem stron, naruszają zakazy lub nakazy ustawowe. Chodzi tu zatem o wywołanie skutku sprzecznego z prawem poprzez dokonanie samej czynności, a nie poprzez osiągnięcie celu leżącego poza treścią czynności (M. Safjan [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 1997, t. II, s. 153). W rozpoznawanej sprawie Sąd ustalił, że czynność procesowa skarżącego nie zmierza do obejścia prawa. Przypomnieć należy, iż T. G. zaskarżył do tut. Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia A, przyznającej mu zasiłek celowy w wysokości 500 zł na usuwanie strat spowodowanych warunkami atmosferycznymi. Na rozprawie T. G. oświadczył jednak wyraźnie, że cofa skargę na wskazane postanowienie Kolegium, jako iż jego zamiarem nie było odwoływanie się od decyzji z dnia A. Wyjaśnił, że zgadza się z w/w decyzją organu, mocą której przyznano mu 500 zł, a celem jego było zaskarżenie decyzji kolejnej, tj. z dnia B, jako że przyznana kwota w wysokości 2000 zł nie była wystarczająca na pokrycie strat poniesionych w wyniku drugiej powodzi. Wytłumaczył, iż niefortunnie sprecyzował swoje pismo z dnia 4 lipca 2007 r., wskazując, że wnosi odwołanie od decyzji Burmistrza [...], a więc również od decyzji z dnia A, nie był jednak świadomy skutków prawnych swojego oświadczenia, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 11 października 2007 r. W świetle powyższych wyjaśnień nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości brak zamiaru T. G. składania odwołania oraz skargi w sprawie związanej z przyznaniem kwoty 500 zł. Istotnie, zaistniałą sytuację należy potraktować jako wynik nieprecyzyjnego formułowania treści pism i żądań skarżącego kierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie do Sądu. W tych okolicznościach w żaden sposób nie można poczytywać cofnięcia skargi jako zamiaru obejścia prawa. Ponadto Sąd nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie zachodziła druga z przesłanek uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalną, która występuje wówczas, gdy w wyniku takiego wycofania i w konsekwencji umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego pozostawałby w obrocie prawnym akt organu dotknięty jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 K.p.a. (decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą, decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa). Na marginesie można jedynie wskazać, że w kwestii rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) zarysowały się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwie przeciwstawne koncepcje. Za rażące naruszenie prawa należy jednak niewątpliwie uznać te wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji (postanowienia) z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Będzie tak w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej (postanowienia) oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730). Zważywszy na fakt, iż postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego jest rozstrzygnięciem procesowym, w którym nie dochodzi do merytorycznego badania sprawy, oraz z uwagi na to, że sama strona podnosi, iż nie składała i nawet nie zamierzała składać odwołania w ustawowym terminie, Sąd nie stwierdził, by zaktualizowała się omówiona wyżej przesłanka uzasadniająca odstąpienie od generalnej zasady związania oświadczeniem o cofnięciu skargi. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nakazujący umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w razie gdy skarżący skutecznie cofnął skargę. W związku z powyższym, na mocy art. 60 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a, należało postanowić, jak w sentencji.