II SA/Op 561/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2013 r., nr [...], na mocy którego stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie zasiłku celowego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 21 maja 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił przyznania R. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup laski dla osoby niewidomej. Decyzja ta została doręczona skarżącemu za pośrednictwem poczty w dniu 24 maja 2013 r. Przed doręczeniem ww. decyzji R. S. został zapoznany z jej treścią w dniu 23 maja 2013 r., lecz wnioskodawca nie potwierdził odbioru kserokopii decyzji, tylko ją zwrócił i poprosił o jej zniszczenie. Okoliczność ta wynika z wyjaśnienia pisemnego organu I instancji z dnia 28 maja 2013 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S.. Zostało ono sporządzone przez opiekunkę PCK. Odwołujący stwierdził w odwołaniu, że nie zgadza się m.in. z ww. decyzją i wniósł o bardzo pilne rozpatrzenia sprawy, ponieważ chciałby się dalej leczyć, gdyż "istnieje prawdopodobieństwo że moge coś widzieć". Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zwróciło się do odwołującego o powiadomienie, w jakich okolicznościach powziął wiedzę o treści decyzji organu I instancji. Jednocześnie odwołujący poinformowany został, że wyjaśnień należy udzielić pisemnie w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma, pod rygorem załatwienia sprawy na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Odwołujący nie udzielił odpowiedzi w zakreślonym terminie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 października 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono stan faktyczny i prawny i stwierdzono, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko wówczas, gdy decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. O wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego stanowi jej doręczenie lub ogłoszenie stronie. Argumentowało nadto, że nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy środek odwoławczy złożony został przed wejściem decyzji do obrotu prawnego organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W odniesieniu do tego wywiodło, że, skoro zaskarżona decyzja organu i instancji została doręczona odwołującemu w dniu 24 maja 2013 r., a odwołanie od niej zostało wniesione w dniu 23 maja 2013 r., to należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się R. S. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w formie oświadczenia zgłoszonego do protokołu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej zwanej P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak: NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97, opubl. LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność postanowienia (decyzji) bada się zarówno pod względem formalnym, jak też i materialonoprawnym. Sąd kontroluje zatem zaskarżone postanowienie (decyzję) wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może je uchylić lub stwierdzić jego nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przyjdzie przypomnieć, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2013 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 maja 2013 r. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono kryterium legalności. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie należy do podstawowego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie zarówno legalności, jak i zasadności orzeczenia. Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, co oznacza, iż może być ono uruchomiane tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej poprzez wniesienie odwołania. Według art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a wiec podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28, 29 i 30 K.p.a. Skarżący bezspornie posiadał legitymację procesową do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania od konkretnie oznaczonej decyzji wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją nieostateczną. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przedmiotowy charakter mają przyczyny w postaci m.in. braku przedmiotu zaskarżenia, jak nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną; wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpania przysługujących środków odwoławczych. Niedopuszczalne jest także wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. Zważywszy na prawną doniosłość doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz związaną z tym powinność zbadania prawidłowości doręczenia oraz oceny dopuszczalności odwołania pod względem formalnym przez organ, należy wskazać, że dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne w sprawie. W szczególności, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie okoliczności na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu do wniesienia odwołania zamyka bowiem drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego, z jednej strony, za niedopuszczalne uznać należy odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia decyzji organu I instancji, ale z drugiej strony, jeśli treść decyzji doszła do wiadomości skarżącego, co wynika z pisma organu I instancji z dnia 28 maja 2013 r., to obowiązkiem organu było wyjaśnienie, z jakich przyczyn nie uznał, że doszło do ogłoszenia decyzji stronie w dniu 23 maja 2013 r. W tym zakresie Kolegium nie zaprezentowało w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnego stanowiska, czym naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. Odnotować trzeba, że stosownie do art. 109 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1), a w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Ogłoszenie ustne polega na zakomunikowaniu stronie treści decyzji. Powyższe wywołuje skutek materialny procesowy taki sam, jaki przewidziany jest dla doręczenia decyzji. Zaznaczyć należy przy tym, że adresat decyzji nie powinien ponosić żadnych negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie działań organu. Uwzględniając zatem podstawową cechę decyzji administracyjnej, którą jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli stronie w trybie prawnym, nie można przyjąć, że tylko i wyłącznie doręczenie decyzji podmiotom postępowania wywołuje skutek prawny w postaci wprowadzenia decyzji do obroty prawnego. Decyzja administracyjna, jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki materialne i prawne zarówno w momencie jej skutecznego doręczenia, jak i ogłoszenia. Dla uznania, że decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego niezbędne jest ustalenie, że adresat decyzji miał świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany oraz posiadał możliwość zapoznania się z jego treścią (prawidłowe doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie). Byt prawny decyzji rozpoczyna się więc dopiero z chwilą jej doręczenia, lub ogłoszenia. Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było ustalenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, od której skarżący wniósł odwołanie. Odwołanie jest niedopuszczalne m.in. wówczas, gdy zaskarżona w odwołaniu decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona. Tymczasem z lektury akt administracyjnych wynika, że skarżący nie tylko posiadał wiedzę o wydaniu przez organ I instancji decyzji w dniu 21 maja 2013 r., lecz także został zapoznany z jej treścią w dniu 23 maja 2013 r. i wówczas, na jego prośbę sporządzone zostało odwołanie. Jeżeli więc treść decyzji doszła do wiadomości strony, to po sprawdzeniu tej okoliczności, jeżeli termin z art. 129 § 2 K.p.a. został zachowany, obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 585/11, opubl. LEX nr 1109833). Wobec uchybienia przez organ odwoławczy obowiązkowi ustalenia przesłanek, o których stanowi art. 134 K.p.a., a zwłaszcza ustalenia czy złożone przez skarżącego odwołanie wniesione zostało w rzeczywistości przed wprowadzeniem zaskarżonej decyzji organu I instancji do obrotu prawnego, należało orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, Dostrzeżone wady postępowania organu odwoławczego mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany jest przede wszystkim dokonać oceny oświadczenia organu I instancji, co do sposobu i daty zapoznania skarżącego m.in. z zaskarżoną decyzją przez pracownika organu W tym stanie rzeczy, na podstawie o art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a.