II SA/Op 562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2013 r., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie zasiłku celowego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 21 maja 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola przyznał R, S. zasiłek celowy w wysokości 50 zł na dofinansowanie zakupu odkurzacza. Decyzja ta została doręczona skarżącemu za pośrednictwem poczty w dniu 24 maja 2013 r. Przed doręczeniem ww. decyzji R. S. został zapoznany z jej treścią w dniu 23 maja 2013 r. Wnioskodawca nie potwierdził odbioru kserokopii decyzji, tylko je zwrócił i poprosił o ich zniszczenie. (por. wyjaśnienia pisemne organu I instancji z dnia 28 maja 2013 r.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S.. Zostało ono sporządzone przez opiekunkę PCK. Odwołujący stwierdził w nim, że nie zgadza się m.in. z ww. decyzją i wnosi o bardzo pilne rozpatrzenia odwołania, gdyż chciałby się dalej leczyć by móc w dalszym ciągu coś widzieć. Pismem z dnia 28 sierpnia SKO w Opolu zwróciło się do odwołującego o wyjaśnienie, w jakich okolicznościach powziął wiedzę o treści decyzji organu I instancji. Odwołujący poinformowany został jednocześnie, że odpowiedzi należy udzielić pisemnie w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma, pod rygorem załatwienia sprawy na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Odwołujący nie udzielił wyjaśnień w zakreślonym terminie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 października 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę procedowania i stwierdzono, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko wówczas, gdy decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. O wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego stanowi jej doręczenie lub ogłoszenie stronie. Argumentowało nadto, że nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, gdy środek odwoławczy złożony został przed wejściem decyzji do obrotu prawnego organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W związku z powyższym, że zaskarżona decyzja organu i instancji została doręczona odwołującemu w dniu 24 maja 2013 r., a odwołanie od niej zostało wniesione w dniu 23 maja 2013 r. należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się R. S. i wniósł skargę do protokołu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność postanowienia (decyzji) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Sąd kontroluje zatem zaskarżone postanowienie (decyzję) wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może je uchylić lub stwierdzić jego nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2013 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 maja 2013 r. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono kryterium legalności. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie należy do podstawowego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie zarówno legalności, jak i zasadności orzeczenia. Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, co oznacza, iż może być ono uruchomiane tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Według art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a wiec podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28, 29 i 30 K.p.a. Skarżący posiadał legitymację procesową do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania od konkretnie oznaczonej decyzji wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją nieostateczną. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przedmiotowy charakter mają przyczyny w postaci m.in. braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpania przysługujących środków odwoławczych. Niedopuszczalne jest także wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. Zważywszy zatem na prawną doniosłość doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz związaną z tym powinność organu zbadania prawidłowości doręczenia oraz oceny dopuszczalności odwołania pod względem formalnym, należy stwierdzić, że dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny. W szczególności, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie okoliczności na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu do wniesienia odwołania zamyka bowiem drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego z jednej strony za niedopuszczalne uznać należy odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia decyzji organu I instancji, ale z drugiej strony - jeśli treść decyzji doszła do wiadomości skarżącego, co wynika z pisma organu I instancji z dnia 28 maja 2013 r., to obowiązkiem organu było wyjaśnienie, z jakich przyczyn nie uznał, że doszło do ogłoszenia decyzji stronie w dniu 23 maja 2013 r. Organ w tym zakresie nie zaprezentował w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnego stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 109 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1), a nadto w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Ogłoszenie ustne polega na zakomunikowaniu stronie treści decyzji. Powyższe wywołuje skutek materialny procesowy taki sam, jaki przewidziany jest dla doręczenia decyzji. Zaznaczyć należy przy tym, że adresat decyzji nie powinien ponosić żadnych negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie działań organu. Uwzględniając zatem podstawową cechę decyzji administracyjnej, którą jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli stronie w trybie prawnym, nie można przyjąć, że tylko i wyłącznie doręczenie decyzji podmiotom postępowania wywołuje skutek prawny w postaci wprowadzenia decyzji do obroty prawnego. Decyzja administracyjna, jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki materialne i prawne zarówno w momencie jej skutecznego doręczenia, jak i ogłoszenia. Dla uznania, że decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego niezbędne jest ustalenie, że adresat decyzji miał świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany oraz posiadał możliwość zapoznania się z jego treścią (prawidłowe doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie). Egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się więc dopiero w chwili jej doręczenia, lub ogłoszenia. Zasadniczą zatem kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było ustalenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, od której skarżący wniósł odwołanie. Odwołanie jest niedopuszczalne m.in. wówczas, gdy skarżona w odwołaniu decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona. Lektura akt administracyjnych wskazuje natomiast, że skarżący nie tylko posiadał wiedzę o wydaniu przez organ I instancji decyzji w dniu 21 maja 2013 r., lecz także został zapoznany z jej treścią w dniu 23 maja 2013 r. i dopiero wówczas, na jego prośbę sporządzone zostało odwołanie. Jeżeli więc treść decyzji doszła do wiadomości strony, to po sprawdzeniu tej okoliczności, jeżeli termin z art. 129 § 2 K.p.a. został zachowany, obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 585/11 - LEX nr 1109833). Wobec uchybienia przez organ odwoławczy obowiązkowi ustalenia przesłanek, o których stanowi art. 134 K.p.a., a zwłaszcza ustalenia czy złożone przez skarżącego odwołanie wniesione zostało w rzeczywistości przed wprowadzeniem zaskarżonej decyzji organu I instancji do obrotu prawnego, należało orzec jak w sentencji wyroku, Dostrzeżone wady postępowania organu odwoławczego mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany jest przede wszystkim dokonać oceny oświadczenia organu I instancji, co do sposobu i daty zapoznania skarżącego m.in. z zaskarżoną decyzją przez pracownika organu W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a. ----------------------- 1