II SA/Op 574/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia 18 maja 2015 r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez U. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 września 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia 18 maja 2015 r., nr [...], odmawiającą wydania jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 31 marca 2015 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza Grodkowa o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, którego przedmiotem miał być grunt o pow. 2 m2 na działce nr a, położonej w [...], na okres od dnia 1 kwietnia 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. Jako cel zajęcia wskazała "handel [...]". Z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr a jest własnością Gminy [...] oraz stanowi drogę. Decyzją z dnia 18 maja 2015 r., nr [...], Burmistrz Grodkowa, działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 460]), zwanej dalej "ustawą drogową" w zw. z ogólnie przywołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481 ze zm.), odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu podniósł, że na podstawie wypisu z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej ustalono, iż działka nr a stanowi pas drogowy drogi gminnej, której zarządcą jest Burmistrz [...]. Z mocy art. 20 ust. 8 ustawy drogowej do zarządcy należy wydawanie m. in. zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organ przywołał definicję pasa drogowego oraz powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym zasadą jest zakaz wykonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przytoczył treść art. 39 i art. 40 ustawy drogowej i podniósł, że zamierzona lokalizacja zajęcia dotyczy drogi gminnej będącej głównym ciągiem komunikacji, przebiegającym przez miasto, obciążonej dużym natężeniem ruchu pojazdów. Ponadto jest to lokalizacja przylegająca do [...], jedynego w mieście, co wiąże się ze zwiększonym ruchem pieszych. Ponadto przylega ona do parkingu obsługującego [...],[...] i centrum miasta. Stoisko skarżącej miało znaleźć się na pasie zieleni pomiędzy parkingiem a chodnikiem. W ocenie organu, szczupłość pasa zieleni (szerokość 2,30 m) powoduje, że czynności związane z prowadzeniem handlu stworzą "zagrożenie dla ruchu pojazdów i pieszych, utrudnią ten ruch, destabilizują sytuację". Brak odgrodzenia od strony parkingu i chodnika powodować może, że sprzedawca lub klient "może wyjść przed pojazd poruszający się po terenie parkingu lub zderzyć się z osobami poruszającymi się chodnikiem". Trawnik podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody, a jego niszczenie podlega odpowiedzialności karnej. W odwołaniu skarżąca podniosła, że w jej odczuciu odmowna decyzja organu stanowi wyraz represji i szykan związanych z tym, że jest ona konkurencją dla nowopowstałego sklepu oferującego taki sam asortyment towarów ([...]), organ nie wziął pod uwagę, że prowadziła ona działalność w tym samym miejscu od wielu lat, dochód z prowadzonego handlu uzupełnia jej skromną emeryturę. Zieleń we wskazanym miejscu jest zaniedbana, a istnienie punktu handlowego w żaden sposób nie zakłóca bezpieczeństwa ruchu drogowego i ruchu pieszych. Klienci podchodzą do niej od strony chodnika, stąd niezrozumiałe są zarzuty zagrożenia ruchu na parkingu, na który wychodzą klienci konkurencyjnego sklepu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a w uzasadnieniu przywołało przepisy art. 39 i art. 40 ustawy drogowej podkreślając, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. Wskazało na nadrzędność przepisów zapewniających bezpieczeństwo ruchu drogowego i zabezpieczających przed zniszczeniem lub przedwczesnym zużyciem drogi. Podniosło też, że w świetle tych przepisów ochronnych dozwolone jest udzielenie zezwolenia tylko w szczególnie uzasadnionym wypadku, a zarządca drogi jest upoważniony do każdorazowej oceny, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Dalej organ uznał za prawidłowe ustalenie decyzji organu I instancji, że lokalizacja stoiska handlowego skarżącej może stwarzać zagrożenie dla ruchu pieszego, jak i samochodowego na pobliskim parkingu. Z załączonych do akt zdjęć wynika, że kupujący mogą zajmować część chodnika prowadzącego na [...] i ograniczać swobodne przejście. Skarżąca nie wykazała, że prowadzenie działalności gospodarczej w pasie drogowym, w miejscu przez nią wskazanym stanowi szczególnie uzasadniony wypadek i również w ocenie organu odwoławczego nie zaistniał przypadek uprawniający do wyjątkowego potraktowania skarżącej. Zdaniem organu, skoro strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za wyrażeniem zgody na zajęcie pasa drogowego, decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję U. P. wnosiła o "umorzenie decyzji w całości" i przekazanie sprawy organowi II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację odwołania, podkreśliła że w spornym miejscu prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu [...] przez 8 lat, posiada zapas towaru, którego wskutek odmownych decyzji Burmistrza Grodkowa nie może sprzedać, co pozbawia ją środków do życia. Fakt, że przy jej stoliku zatrzymywało się kilka osób nie stwarzał żadnego zagrożenia, a zieleni w tym miejscu nigdy nie było. Podniosła też, że w roku ubiegłym Kolegium wydało decyzję dla niej korzystną i nie dopatrzyło się żadnego zagrożenia z jej strony. Brak wystąpienia szczególnych okoliczności umożliwiających wyrażenie zgody na usytuowanie stoiska nie został niczym uzasadniony, a organ pozbawiając ją możliwości sprzedaży [...] chroni jednocześnie w sposób nieuprawniony jej konkurencję. Organ wnosił o oddalenie skargi i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że pomaga w utrzymaniu [...] wnuków, a w miejscu w którym stawiała swój stolik handlowy nie rośnie żadna trawa, co obrazuje dokumentacja fotograficzna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie, jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadnia jej uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy drogowej. Zgodnie z treścią art. 39 ust.1 wymienionej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi; 3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego; 4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających; 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów; 6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe; 7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi; 8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego; 9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi; 10) wypasania zwierząt gospodarskich; 11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem; 12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy drogowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z przepisu art. 39 ust. 1 ustawy drogowej wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nim związanym, a mogących powodować ich zniszczenie lub zmniejszenie trwałości bądź mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazane zostały w art. 39 ust. 3 i dotyczą one sytuacji gdy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek". Decyzja zarządcy drogi zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust.1 i 3 ustawy. Ma ona charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie stosunkowo niewielkiego skrawka położonego niewątpliwie w pasie drogowym drogi gminnej pozostającej w zarządzie organu I instancji, na co wskazuje to, że działka na której miał zostać zlokalizowany punkt handlowy skarżącej oznaczona jest symbolem "dr". Organ I instancji nie rozważył w ogóle kwestii związanej z wystąpieniem w odniesieniu do spornego punktu przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy drogowej, natomiast organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że skarżąca nie wykazała wystąpienia takiej okoliczności. Stwierdzenie, że organ odwoławczy także nie dopatrzył się takiego szczególnie uzasadnionego wypadku, nie zostało poparte jakimkolwiek wywodem uzasadnienia. Przeczy to wskazanej wyżej zasadzie przekonywającego formułowania uzasadnień, szczególnie uzasadnień decyzji o charakterze uznaniowym, co w konsekwencji powoduje, że zamiast decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, mamy do czynienia z decyzją woluntarystyczną. Trzeba przy tym zauważyć, że sam charakter obiektu (w tym wypadku stolik sprzedażny) nie może przesądzać o tym, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, stanowiący jedną z ustawowych przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy drogowej. Należy bowiem rozważyć wszelkie okoliczności, w tym także subiektywne związane z sytuacją materialną strony oraz jej sytuacją życiową. Ponadto – na co zresztą wskazywała skarżąca w swoich pismach kierowanych do organów – organ winien mieć na uwadze i to, czy rzeczywiście jej działalność handlowa nie narusza monopolu innego sprzedawcy. W takim wypadku istnienie konkurencji jest ze wszech miar społecznie korzystne i prowadzi do ochrony interesów społeczności lokalnej, pozbawionej możliwości jakiegokolwiek wyboru. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC z 1994, nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy podkreślił, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to - jak stwierdził Sąd Najwyższy - że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Drugim elementem, na który powoływały się organy, jest domniemane zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników pasa drogowego. Także w tym zakresie uzasadnienie decyzji organów obu instancji jest ogólnikowe i nieprzekonujące. Twierdzenie, że natężenie ruchu drogowego na ulicy [...] jest duże, nie może stanowić przesłanki służącej ocenie, że punkt handlowy skarżącej wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników drogi. Należy w tym miejscu zauważyć, że wprawdzie ma być on zlokalizowany w pasie drogowym, ale jest oddzielony od jezdni pasem zieleni i stosunkowo szerokim chodnikiem, co wyklucza jakikolwiek wpływ tej lokalizacji na ruch pojazdów. Nie jest też zrozumiałe twierdzenie organów, że posadowienie spornego punktu handlowego obok (a nie na) parkingu spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów na parkingu, zwłaszcza że skarżąca wyraźnie wskazywała, że sprzedaż odbywać się będzie w stronę chodnika i klienci podchodzić będą do niej tylko od tej strony. Nie ma także nic wspólnego z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa ruchu drogowego twierdzenie organów (nie poparte zresztą jakimikolwiek ustaleniami), że osoby zatrzymujące się przy stoisku skarżącej będą ograniczały swobodne przejście innych pieszych. Nie ma przepisów zabraniających pieszym zatrzymywania się na chodniku, a ewentualna kolejka kupujących nie musi tarasować chodnika "w poprzek", gdyż równie dobrze może ustawiać się wzdłuż chodnika. Trzecim argumentem organu I instancji była konieczność zachowania zieleni w spornej lokalizacji. Z akt sprawy, a zwłaszcza z dołączonych do nich zdjęć, nie wynika jednak, by w tym miejscu rosła jakakolwiek zieleń (trawa). Ponadto nawet w przypadku istnienia w tym miejscu trawnika, organ winien rozważyć celowość wyłączenia tego fragmentu z zazielenienia w związku z wnioskiem skarżącej. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Zgodnie zaś z treścią art. 107 K.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Tymczasem w identycznej sprawie, dotyczącej tej samej skarżącej ale innego przedziału czasowego, organ odwoławczy wydał decyzję z dnia 29 września 2014 r., nr [...], z diametralnie odmiennym uzasadnieniem, w którym nie dopatrzył się możliwości powstania jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie spornego fragmentu pasa drogowego. Taka dowolność ocen, bez właściwej argumentacji prawnej i faktycznej, niewątpliwie narusza wskazaną wyżej zasadę wynikającą z art. 8 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji rozważy wyżej wskazane okoliczności i wyjaśni szczegółowe przyczyny swego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.