II SA/Op 575/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 maja 2012 r. Z. T. wystapił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując, że prowadzi wspólnie z żoną dwuosobowe gospodarstwo domowe, jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 52,83 m2, w którym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 41,55 m2, łączne dochody rodziny według deklaracji o wysokości dochodów w okresie od lutego do kwietnia 2012 r. wynosiły 4268,88 zł, tj. miesięcznie na członka rodziny 711,48 zł., a łączna kwota wydatków za mieszkanie wynosiła 446,53 zł. Decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], opartą o przepisy art. 2, art. 5 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) Dyrektor Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu odmówił przyznania Z. T. dodatku mieszkaniowego stwierdzając, że świadczenie to nie przysługuje ze względu na niespełnienie warunku dotyczącego powierzchni mieszkania, gdyż udział łącznej powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni ogółem wynosi 78,65% i przekracza dopuszczalne 60%. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Z. T., w którym zarzucał, że norma mieszkania przekroczona została jedynie o 83 cm2, a zarobki uprawniają do otrzymania dotacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył teść art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dalej wskazał, że Z. T. jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w [...], zatem spełnia przesłankę otrzymania dodatku mieszkaniowego określoną w art. 2 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy. Ponadto, Z. T. spełnia też wymóg uzyskiwania średniego miesięcznego dochodu w gospodarstwie domowym w okresie 3 miesięcy sprzed złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczającego 125% kwoty najniższej emerytury, która w dniu złożenia wniosku wynosiła 799,18 zł, gdyż średni dochód na członka gospodarstwa domowego wynosi 711,48 zł. Kolegium wskazało, że spełnienie powyższych wymogów jest niewystarczające do otrzymania dodatku mieszkaniowego, gdyż wprowadzona w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa dla dwóch osób wynosi 40m2. Maksymalna powierzchnia użytkowa uzasadniająca przyznanie dodatku mieszkaniowego, odpowiadająca powierzchni normatywnej powiększonej o 30% wynosi 52m2 lub 60,00 m2, tj. odpowiadająca powierzchni normatywnej powiększonej o 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Zdaniem Kolegium, w związku z tym, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez dwie osoby prowadzące gospodarstwo domowe wynosi 52,83 m2, przy udziale procentowym powierzchni pokoi i kuchni w łącznej powierzchni mieszkania wynoszącym 78,65%, nie została spełniona przesłanka ustawowa, gdyż nastąpiło przekroczenie powierzchni normatywnej o więcej niż 30% i o mniej niż 50%, jednak udział powierzchni pokoi i kuchni w łącznej powierzchni użytkowej mieszkania przekracza dopuszczalne 60%. Nie występują przy tym przesłanki do zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2, czyli określonej w art. 5 ust. 3 ustawy, gdyż wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających że wnioskodawca lub jego żona są osobami niepełnosprawnymi legitymującymi się orzeczeniem powiatowego zespołu do orzekania o niepełnosprawności, w którym zawarty byłby wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Odnośnie argumentów o nieznacznym tylko przekroczeniu powierzchni, Kolegium wyjaśniło, że decyzje administracyjne w zakresie dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ nie ma upoważnienia do stosowania w stosunku do osób posiadających trudne warunki materialne i spełniających tylko kryterium dochodowe, odstępstw w zakresie spełnienia warunku zajmowania lokalu o określonej powierzchni. Warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego jest kumulatywne spełnienie wszystkich warunków przewidzianych ustawą, co oznacza, że niespełnienie jednego z nich uniemożliwia organowi przyznanie tego rodzaju dodatku. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący zarzucił, że zaskarżoną decyzję uważa za krzywdzącą. Podniósł, że obecnie jego dochody są mniejsze niż poprzednio i wynoszą miesięcznie 538,73 zł na jedną osobę. Na dowód tego do skargi dołączył zaświadczenie o zarobkach za okres od lipca do września 2012 r. Zdaniem skarżącego, obliczenie oparte o liczbę metrów kwadratowych przypadających na osobę jest krzywdzące, gdyż brane pod uwagę powinny być w szczególności zarobki. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że brak jest naruszeń przepisów prawa materialnego bądź procesowego, mających wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z porządku prawnego w trybie art. 145 § 1 P.p.s.a. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Na wstępie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiego wniosku, przypomnieć należy, że zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Na gruncie przepisów tej ustawy dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem mającym na celu udzielenie wsparcia poprzez dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, jednak przyznanie tego dodatku zostało uzależnione przez ustawodawcę od spełnienia określonych warunków, które dotyczą – po pierwsze – tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, po drugie – miesięcznego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego oraz – po trzecie – powierzchni lokalu. Zgodnie bowiem art. 2 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych. Kolejnym warunkiem, określonym w art. 3 omawianej ustawy, jest uzyskiwanie w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego średniego miesięcznego dochodu, którego wysokość na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Ostatnim ustawowym wymogiem, wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", która w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać wartości określonych w pkt 1-6 tego przepisu. W przypadku dwóch osób powierzchnia ta wynosi 40 m2 (art. 5 ust. 1 pkt 2). Z kolei, po myśli art. 5 ust. 3 tej ustawy normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.). Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prawo do dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych wyżej warunków, co oznacza, że niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego. Obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest zbadanie wszystkich przesłanek i ocena, czy zostały one spełnione, przy czym powołane wyżej przepisy nie pozwalają organom orzekającym na jakąkolwiek uznaniowość w tym zakresie. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że Z. T. jest właścicielem lokalu mieszkalnego, a dochód uzyskany od lutego do kwietnia 2012 r., tj. w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku z maja 2012 r., wynosił 4268,88 zł, czyli po 711,78 zł na każdego członka dwuosobowego gospodarstwa domowego. Kwota ta nie przekraczała zatem nawet kwoty najniższej emerytury, która w dacie złożenia wniosku wynosiła 799,18 zł. W sprawie nie ma więc wątpliwości, że spełnione zostały dwie pierwsze z omówionych wyżej przesłanek uzasadniających przyznanie dodatku mieszkaniowego, w tym także wymóg określonego kryterium dochodowego. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest jednak wystarczająca do uzyskania przez skarżącego dochodzonego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie u podstaw odmowy uwzględnienia złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego legło stwierdzenie braku spełnienia kryterium powierzchni użytkowej w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Jak wskazano wyżej, w tym przypadku ustawodawca ustalił górną granicę metrażu, który nie może zostać przekroczony i który określany jest jako "normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla dwuosobowego gospodarstwa domowego, co do zasady, nie może być większa niż 40 m². Jednakże wskazać należy, jak to uczyniły również organy obu instancji, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy dopuszcza na zasadzie wyjątku przyznanie dodatku mieszkaniowego także w sytuacji, gdy wskazana wysokość normatywnej powierzchni użytkowej zostanie przekroczona, jednak nie więcej niż o 30%. Zatem dla dwuosobowego gospodarstwa domowego powierzchnia ta może maksymalnie wynosić 52 m² (40 m² + 30% × 40 m² = 40 m² + 12 m² = 52 m2). Ustawodawca dopuszcza ponadto przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu nie więcej niż o 50%, jednak pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ustalona w tym ostatnim przypadku maksymalna powierzchnia normatywna lokalu mieszkalnego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosi 60 m² (40 m² + 50% × 40 m² = 40 m² + 20 m² = 60 m2). Na gruncie powyższego uznać należało, że organy decyzyjne obu instancji prawidłowo przyjęły, że lokal mieszkalny skarżącego nie odpowiada ustalonym przez ustawodawcę kryteriom normatywnej powierzchni. Powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu wynosi bowiem 52,83 m², co oznacza, że przekracza o 0,83 m² wskazaną przez ustawodawcę powierzchnię normatywną wynoszącą 52 m2. Zważywszy na argument skarżącego, że przekroczenie to nie jest znaczne, raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że z woli prawodawcy zasadą jest, iż normatywna powierzchnia dla gospodarstwa dwuosobowego wynosić ma nie więcej niż 40,0 m², a możliwość jej powiększenia jest dopuszczana tylko na zasadzie wyjątku. Wyjątków - co jest oczywiste - nie można natomiast interpretować w sposób rozszerzający. Skoro metraż mieszkania nie mieści się nawet w powiększonej – na zasadzie odstępstwa od reguły – o 30% powierzchni normatywnej, to niedopuszczalne jest dalsze zwiększanie tego metrażu nawet o tak niewielką powierzchnię, jak w niniejszej sprawie wynoszącą 83 cm2. Organy obu instancji rozważyły też drugi z przewidzianych wyjątków, dotyczący powiększenia powierzchni normatywnej o 50 % i prawidłowo stwierdziły, że również i przy jego zastosowaniu nie istnieje po stronie skarżącego uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ponieważ łączny udział tzw. części mieszkalnej (pokoi i kuchni) w całkowitej powierzchni mieszkania przekracza dopuszczalną wartość 60%, określoną w art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jak prawidłowo ustaliły organy na podstawie protokołu powierzchni lokalu mieszkalnego, łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 41,55 m2 i stosunek tej wielkości do łącznej powierzchni mieszkania wynosi aż 78,65% (41,55 m2 : 52,83 m2 = 78,65%). Skoro zatem w przypadku skarżącego nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej powierzchni normatywnej lokalu, to tym samym nie doszło do spełnienia wszystkich warunków koniecznych do uzyskania świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego. Ponadto dodać należy, że jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby mógł mieć zastosowanie przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uzasadniający powiększenie powierzchni normatywnej w związku z niepełnosprawnością któregoś z członków gospodarstwa domowego. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i trafnie rozstrzygnęły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do dodatku mieszkaniowego. W tym miejscu ponownie zaakcentować trzeba, że ustawodawca, określając przesłanki przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego, które muszą zostać spełnione łącznie, nie pozostawił organom administracji swobody w przyznawaniu tego świadczenia. Dlatego też organy te nie mogą – na zasadzie słuszności – przyznawać dodatku mieszkaniowego osobom niespełniającym warunków do jego uzyskania, nawet w przypadku, gdy znajdują się one w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej. W tych okolicznościach nie można więc stwierdzić, aby do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.