II SA/Op 576/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. i H. B., P. B. i R. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących T. i H. B., P. B. i R. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem T. i H. B. oraz R. B. i P. B. w sprawie wykonania instalacji elektrycznej na ścianie sąsiedniego budynku hotelowego, usytuowanego w granicy działki przy ulicy [...] w K. W uzasadnieniu, powołując się na przeprowadzone oględziny, podał, że zgodnie z projektem budowlanym na ścianie tej, ocieplonej warstwą styropianu grubości 10 cm, umieszczono w puszkach czujniki temperatury zewnętrznej i zmierzchu, które nie wystają poza lico ocieplenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: T. i H. B. oraz R. B. i P. B., zarzucając wykonanie instalacji bez ich zgody oraz naruszenie granic działki będącej ich własnością. Decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję, wniesionej przez T. i H. B. oraz R. B. i P. B., którzy podnosili zarzut odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na przekroczeniu długości o 20 cm, wybudowaniu ściany północnej na ich terenie – murze usytuowanym w granicy oraz likwidacji uskoku ściany, wskazując również, że jeden z punktów elektrycznych, jakim jest czujnik oświetlenia, nie występuje na planie, a przy tym na zatwierdzonym planie nie zostały przewidziane żadne urządzenia na ścianie północnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II Sa/Op 50/06, uchylił decyzję odwoławczą. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wskazując, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołania wniesione przez skarżących od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, poza tym, że oparł się na dokumentach będących kserokopiami niepotwierdzonymi za zgodność z oryginałem, nie wyjaśnił również w sposób należyty wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżących już na etapie postępowania odwoławczego, a w szczególności przekroczenia linii zabudowy. Ponadto wskazano na wady uzasadnienia decyzji, stanowiące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieodniesienie się do kwestii czujnika zmierzchu oraz brak określenia, w świetle których przepisów prawa budowlanego decyzja o umorzeniu postępowania była uzasadniona, zważywszy na zmianę zapisu art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, wprowadzonego przepisem art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r., Nr 63, poz. 1364). Na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...], z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ponownie w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wyraźnie wyodrębnione zostały dwie części, określone tytułami: "organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny" oraz "organ odwoławczy zważył, co następuje". W pierwszej z wymienionych części uzasadnienia przytoczono szczegółowo treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz treść odwołania skarżących wniesionego od tej decyzji. W drugiej z nich, po stwierdzeniu, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, organ odwoławczy przypomniał, iż postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżących o przeprowadzenie kontroli prawidłowości budowy wykonanej na sąsiadującej działce, przytaczając zawarte w tym wniosku zarzuty. Następnie wskazał na czynności, jakie przeprowadzone zostały przez organ pierwszej instancji w wyniku rozpoznania tego wniosku, polegające na wszczęciu postępowania oraz przeprowadzeniu oględzin, w wyniku których uzyskano oświadczenia inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego oraz H. B. Dalej przedstawił ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku, z których wynikało, iż Starosta Kluczborski decyzją z dnia 17 grudnia 2004 r. zatwierdził projekt budowlany, udzielając B. i J. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-hotelowego, wewnętrznej instalacji gazowej na działce w K. przy ul. [...] i budowa prowadzona jest na podstawie pozwolenia na budowę oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z dokumentacji w postaci projektu zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, iż ściana północna hotelu jest zlokalizowana w granicy z działką będącą własnością odwołujących, przy czym na rzucie parteru zaznaczono, że ściana północna hotelu przylega do muru istniejącego na działce sąsiedniej. Na rysunku dotyczącym elewacji północnej zaznaczono jedynie okno przeszklone szklanymi pustakami. Poza tym organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji ustalił, że wykonawca przedłożył powykonawczą mapę geodezyjną wybudowanego hotelu wraz z geodezyjnym pomiarem roboczym. Z pomiaru powykonawczego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, wynikają wymiary budynku hotelu, wynoszące dla ściany północnej 9,40 m, dla ściany południowej 8,06 m., a dla ściany wschodniej 31,00 m + 2,10 m (ściana łamana). Porównując te pomiary geodezyjne z zatwierdzonym projektem budowlanym, zgodnie z którym długość ściany wschodniej wynosi 32,37 m, organ pierwszej instancji nie stwierdził rozbieżności i uznał, że budynek wybudowano zgodnie z zatwierdzona dokumentacją, a przylegający murek oporowy usytuowany jest poza granicą działki odwołujących. Dalej organ odwoławczy zawarł stwierdzenie, że "zatem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku jest prawidłowa, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć". W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji przeprowadził odrębne postępowanie w sprawie podnoszonych przez odwołujących zarzutów na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, archiwalnego projektu budowlanego i pomiarów budynku hotelu udzielił odwołującym szczegółowych wyjaśnień w piśmie z dnia 6 czerwca 2006 r., w którym ponadto poinformował o możliwości udostępnienia akt. W skardze na powyższą decyzję T. i H. B. oraz R. B. i P. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że jest ona niezgodna z prawem. Podnieśli, że w uzasadnieniu tej decyzji przepisano wyjaśnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które nie odpowiadają prawdzie. Ponownie wskazali na wybudowanie budynku hotelowo-usługowego niezgodnie z planem, poprzez przekroczenie wymiarów i wybudowanie ściany północnej na ich terenie – murze, który jest w granicy, likwidacje uskoku ściany, a ponadto wykonanie dwóch punktów elektrycznych, z których pierwszy, będący czujnikiem temperatury powietrza zewnętrznego ATF2 na planie znajduje się na ścianie zachodniej, natomiast drugi, tj. wyłącznik oświetlenia, wcale nie występuje na planie, gdyż został zatwierdzony plan z czystą elewacją północną. Odnośnie przekroczenia granicy skarżący stwierdzili, iż murek oporowy, grubości około 20 cm, stanowi całość ich muru granicznego, należy do działki nr A i jest ich własnością. Zakwestionowali twierdzenia organów, że cześć ich muru granicznego leży poza granicą działki, wywodząc, że granica przebiega w odległości 0,75 m od istniejącego budynku skarżących tyle ile wynosi cała grubość przylegającego muru. Na dowód tego dołączyli do skargi pismo Kierownika Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 17 czerwca 2006 r., wydanego z upoważnienia Burmistrza Kluczborka, w którym stwierdzono, że uprawniony geodeta ustalił granice nieruchomości, a granica pomiędzy działkami B i A stanowi połączenie punktów nr 407 i 414, przy czym punkt 407 jest wewnętrznym załamaniem murów, a punkt 414 jest zewnętrznym narożnikiem muru od strony ulicy [...], odległego od budynku o 0,75 m i punkt ten geodeta utrwalił stalowym bolcem. Skarżący stwierdzili, że po wybudowaniu budynku ściana graniczna północna hotelu jest w odległości ok. 0,50 m od ich budynku. Poza tym w skardze zawarli zarzut, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nie przysłał na miejsce swojego kontrolera, tylko stwierdził na odległość, że "nie jest to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu" oraz wskazał, iż sprawę tę należało kwestionować a etapie postępowania prowadzonego przez Starostę Kluczborskiego, zakończonego dnia 17 grudnia 2005 r., podczas gdy wówczas nie była prowadzona budowa. Zakwestionowali też stwierdzenie organu odwoławczego, że możliwa jest dobudowa, co nie jest realne, z uwagi na niemożliwość zabudowania urządzeń elektrycznych, do których musi być dostęp w celu konserwacji lub wymiany, przy czym działka znajduje się w centrum miasta, gdzie obowiązuje zabudowa zwarta i wielokondygnacyjna. Organ wniósł o oddalenie skargi, dodatkowo przytaczając tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r. i wywodząc, że nie mógł ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia praw własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem należało stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. W tym miejscu należy zauważyć, że decyzje wydane w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania są już po raz drugi przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II Sa/Op 50/06, uchylono decyzję odwoławczą. W związku z powyższym podkreślenia wymaga fakt, że w przypadkach orzeczeń negatywnych, zawartych w wyrokach uwzględniających skargę, wywierają one w stosunku do uchylonych decyzji skutek wsteczny, w rezultacie którego sprawa wraca do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W postępowaniu przed organami następuje zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji wyeliminowanej przez Sąd z obiegu prawnego. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania, zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego kasującego zaskarżone decyzje, mogą określać zakres, w jakim należy wykorzystać materiały i czynności procesowe z poprzedniego postępowania. Chodzi zarówno o wskazanie tych fragmentów dotychczasowego postępowania, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia, jak i o wskazanie dowodów, które nie wymagają ponownego przeprowadzenia czy uzupełnienia (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 365). W uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 18 kwietnia 2006 r. Sąd, poza niewyjaśnieniem zarzutów dotyczących naruszenia granicy, zakwestionował prawidłowość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w zakresie niedopełnienia obowiązku odniesienia się do kwestii czujnika zmierzchu oraz niedokonania subsumpcji stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury uzasadniających umorzenie postępowania. W tym miejscu należy jeszcze wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale działając w trybie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jest zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z uwzględnieniem dyspozycji wynikającej z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ten ostatni przepis prawa, korespondujący z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i art. 9 K.p.a., zobowiązuje organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym jej obowiązkowy składnik i będącym wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego, popartego przytoczeniem konkretnych dowodów, który doprowadził do podjęcia przez organ określonego rozstrzygnięcia. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, przy czym podkreśla się konieczność wykazania na jakiej podstawie prawnej decyzja została podjęta, rolę edukacyjno – perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, kształtowanie świadomości prawnej czy też rolę podstawy kontroli poprawności decyzji. Obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Wszystkie powyższe uwagi dotyczą zwłaszcza decyzji drugoinstancyjnych, które powinny zawierać nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów strony ale w sposób szczegółowy i przekonywujący powinny wyjaśniać powody, dla których organ nie podzielił poglądów wynikających z odwołania. W ocenie Sądu, wymogi powyższe nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy poprzez przytoczenie kolejnych ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, uchybiwszy przez to obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W obydwu częściach decyzji został w istocie przestawiony stan faktyczny i dotychczasowe wyniki postępowania. Zaskarżona decyzja nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego, nie powołuje jakichkolwiek przepisów prawa materialnego i procesowego, a uzasadnienie faktyczne podjętego rozstrzygnięcia ogranicza się do stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego o umorzeniu postępowania, bez odniesienia się do wszelkich uwarunkowań wynikających z dokumentacji projektowej. Dopiero w odpowiedzi na skargę została przedstawiona argumentacja dotycząca możliwości rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego zarzutów w zakresie naruszenia prawa własności. Nie dokonując merytorycznej oceny jej trafności w świetle przytoczonego materiału dowodowego, zauważyć tylko należy, że odpowiedź na skargę, będąca jedynie pismem procesowym skierowanym do sądu, a nie aktem adresowanym do strony, nie stanowi uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Podane w odpowiedzi na skargę przesłanki nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu i w konsekwencji nie mogą być obecnie przedmiotem oceny Sądu. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się zupełnie do zarzutów odwołania, które zostały, ponownie zresztą już, powtórzone w skardze, a które dotyczyły legalności zainstalowania czujników na ścianie północnej budynku usługowo-hotelowego w świetle dokumentacji projektowej. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się świadczyć o tym, iż organ odwoławczy zapomniał o swej funkcji, jaką pełni w postępowaniu administracyjnym, a nadto, że uchylenie wcześniej wydanej decyzji przesądza o jej bycie prawnym, w związku z czym wszystkie argumenty i wnioski, jakie zostały w tej decyzji już raz przedstawione, powinny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy, jeśli oczywiście organ nadal analogiczną argumentację prezentuje. Nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na braku podania motywów rozstrzygnięcia, jest analogicznym uchybieniem, jakie stanowiło podstawę uchylenia decyzji przez Sąd wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 r. Tym samym organ nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Już tylko z tych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Poza tym wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego uniemożliwia składowi orzekającemu w niniejszej sprawie dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak również stoi na przeszkodzie poznania przez stronę argumentów, które przemawiały za przyjętym stanowiskiem organu, co stanowi kolejną przesłankę do zakwestionowania zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organ oceny okoliczności sprawy w aspektach wskazanych zarówno w wyroku z dnia 18 kwietnia 2006 r., jak i w wyroku niniejszym, a następnie wydaniu decyzji i prawidłowym jej uzasadnieniu z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.