II SA/Op 578/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Brzegu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 K.p.a. odmówił C. G. wznowienia postępowania w sprawie inwestycji A. i W. S. w budynku usytuowanym w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że C. G. pismem z dnia 22 maja 2006 r., żądał wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie inwestycji S., budowy pomieszczenia warsztatowego i pomieszczeń socjalnych na nieruchomości nr A. Powołując się na przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia. Ponieważ do przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania, zgłoszonej przez S. organ nie wniósł sprzeciwu, stąd w sprawie zmiany sposobu uzytkowania brak jest decyzji ostatecznej i nie można zatem wznawiać postępowania. Przepis art. 145 § 1 K.p.a., dotyczy bowiem spraw zakończonych decyzją ostateczną. Organ dodał, że C. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania (art. 28 Prawa budowlanego.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. G., podtrzymując żądanie wniosku wszczęcia postępowania w sprawie. Stwierdził, że po wyroku NSA we Wrocławiu z 2000 r., sprawa samowoli budowlanej obiektu warsztatowo – socjalnego wróciła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu i od tego czasu, przez okres 6 lat, nie otrzymał żadnej decyzji ani postanowienia, a przecież był stroną postępowania. Podkreślił, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości. Ponadto, budynek powinien odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 33, poz. 270 ze zm.). Nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że w postępowaniu tym nie jest stroną, skoro organ nie wyjaśnił, czy jego żądanie wszczynające postępowania na zasadzie art. 61 § 1 K.p.a., ma podstawy prawne. Zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 9 i 10 K.p.a. Wojewoda Opolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że skierowane do niego żądanie skarżącego wznowienia postępowania, zostało postanowieniem z dnia 1 czerwca 2006 r., Nr [...] , na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 150 § 1 K.p.a., przekazane Staroście Brzeskiemu, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że A. i W. S. pismem z 23 marca 2005 r. (data wpływu do organu 21 kwietnia 2005 r.) zgłosili zamiar przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], na działce nr A, polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowego na garaż, a pomieszczeń socjalnych na mieszkalne. Organ I instancji pismem z dnia 25 kwietnia 2006 r. poinformował wnioskodawców, że nie wnosi sprzeciwu do zamierzonej inwestycji. Wojewoda stwierdził, że po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto, przepis art. 145 § 1 K.p.a., przewiduje dopuszczalność wznowienia postępowania jedynie przy spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, tj. 1) sprawa musi być rozstrzygnięta decyzją ostateczną; 2) występuje jedna z wyliczonych tym przepisem przesłanek. Ponieważ po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ sprawdził, że żądanie wznowienia postępowania dotyczyło sprawy rozstrzygniętej w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie (w formie tak zwanej milczącej zgody), zatem w takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ zaakcentował, że przepisy ustawy Prawa budowlanego nie przewidują wydawania decyzji o przyjęciu zgłoszenia. Przewidują natomiast tak zwaną milczącą zgodę organu, co oznacza, że inwestor może rozpocząć i prowadzić roboty objęte zgłoszeniem jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego). Zgłoszenia dokonali właściciele budynku, stąd skarżący nie jest stroną tego postępowania zgłoszeniowego i nie może żądać czynności organu w tej sprawie. Nawet gdyby był stroną w tym postępowaniu, nie może to postępowanie zostać wznowione, ponieważ nie zakończyło się ono decyzją ostateczną. W przedmiocie pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie zostały one sprecyzowane, wobec czego nie może na nie odpowiedzieć, a przywołana sprawa samowoli budowlanej oraz brak aktów prawnych z nią związanych nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, wobec czego nie może się do nich odnieść merytorycznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, C. G. zarzucił organowi odwoławczemu, że podzielił stanowisko organu I instancji, które odmówiło mu przymiotu strony. Przedstawił przebieg postępowania administracyjnego od 1996 r. do wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2002 r, sygn. akt II SA/Wr 242/00, którym uchylono dotychczasowe decyzje w sprawie inwestycji S. O następnych decyzjach wydawanych po w w/w wyroku przez organy, z pominięciem skarżącego i jego żony, dowiedział się dopiero po zapoznaniu się z aktami sprawy, w wyniku otrzymanego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu, z dnia 18 maja 2006 r., informującego, że S. zgłosili do Starostwa Powiatowego zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowo socjalnego na pomieszczenia mieszkalne i garaż. W związku z tym, w dniu 22 maja 2006 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania dla inwestycji: "Budowa pomieszczenia warsztatowego i pomieszczeń socjalnych [...] ul. [...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Brak konkretnego zarzutu w treści skargi, nie wyłącza zatem dokonania przez Sąd oceny legalności w tym zakresie. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została decyzja organu odwoławczego o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowo - socjalnego na pomieszczenia mieszkalne i garaż. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie były zatem kwestie proceduralne, dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wykazała, że jako naruszająca przepisy postępowania administracyjnego, nie odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie odnotować przyjdzie, podobnie jak to wskazał organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., do wszczęcia postępowania na żądanie strony dochodzi wskutek doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stąd dniem wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia organowi żądania (art. 61 § 3 K.p.a.). Dlatego też, wszczęcie w wyniku złożonego wniosku postępowania administracyjnego, obliguje organ do przestrzegania uznanych przez ustawodawcę ogólnych zasad (reguł) postępowania. W przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), niezbędnym jest dokonanie ustalenia treści rzeczywistego żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Ponadto, na organ został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów (art. 8 K.p.a), co także wymaga dążenia organu do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. wyroki: NSA z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97 – LEX nr 40547; z 2 czerwca 1999 r., I SA15511/98 – LEX nr 48570; z 18 stycznia 1999 r., IV SA 166/98 – LEX nr 47261). Dodać bowiem należy, że nie tytuł pisma skierowanego do organu ma decydujące znaczenie, lecz jego treść. Odnotować także trzeba, że dla ustalenia treści żądania, organ udziela stronie stosownych wyjaśnień i informacji (art. 9 K.p.a.). Przystępując do rozważań w rozpoznawanej sprawie, należy w pierwszej kolejności odnotować, że z wniosku skarżącego, organy wydały zaskarżone decyzje w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowo – socjalnego na pomieszczenia mieszkalne i garaż. Skarżący, wnosząc żądanie, w tytule wniosku zawarł, iż dotyczy ono "Wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie S. (...) dla inwestycji: Budowa pomieszczenia warsztatowego i pomieszczeń socjalnych (...)". W treści wniosku nie wskazał konkretnej sprawy, co do której żąda wznowienia postępowania. Podał natomiast ogólnie przyczynę złożenia przedmiotowego wniosku, bowiem przez okres 6 lat nie był zawiadamiany jako strona o podejmowanych czynnościach administracyjnych dot. samowoli budowlanej S. Dopiero w dniu 19 maja 2006 r. uzyskał pisemną informację od Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzegu o zmianach sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku, który zdaniem skarżącego jest samowolą budowlaną. Odnosząc powyższe rozważania prawne do podanego stanu faktycznego w zakresie wniosku strony, należy stwierdzić, że organ bez przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistej woli strony, sam zinterpretował żądanie wniosku, a zatem wbrew przepisom normującym postępowanie dowodowe (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Zauważyć należy także, że gdyby skarżący wyraźnie sprecyzował, iż żąda wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, wówczas organ mógłby odmówić wznowienia postępowania, z uwagi na brak w tej sprawie sprzeciwu w formie ostatecznej decyzji. W przypadku niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, gdy żądanie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie niż decyzja, podmiotowi wnoszącemu żądanie wznowienia postępowania w tej sprawie, nie można odmówić przymiotu strony tego postępowania, w którym organ działał w innej formie niż decyzja lub postanowienie. Gdy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby, która uważa, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, co do którego żąda wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a ponadto wskazuje, że została pominięta, wówczas weryfikacja jej twierdzenia następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - art. 149 § 1 K.p.a. - (por. wyrok NSA z 22 października 1998 r., IV SA 115/98 – LEX nr 43747). W rozpoznawanej sprawie wznowieniowej, organ wydając decyzję odmowną w sprawie wznowienia, odmówił również tą decyzją przymiotu strony skarżącemu w postępowaniu - co do którego żądał wznowienia postępowania - na zasadzie przepisów prawa materialnego. Takie zachowanie organu stanowi obrazę art. 149 § 1 K.p.a., bowiem dopiero po wydaniu postanowienia organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń skarżącego, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Organ z urzędu zobligowany jest do przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego w wyniku wznowienia, bowiem otwiera się możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy i wszelkie reguły w postępowaniu nadzwyczajnym powinny być dochowane. Zaakcentować należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja o odmowie wznowienia postępowania, która jak wyżej opisano została podjęta w sprawie zmiany użytkowania pomieszczeń, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego żądania strony w zakresie samowoli budowlanej obiektu. Orzekano też o statusie strony na etapie odmowy wznowienia, w trybie przepisów prawa materialnego z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej. W tej sytuacji należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu (...) konieczne było uchylenie decyzji I instancji. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152 przywołanej ustawy proceduralnej. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.