II SA/Op 58/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a s k a r g ę. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. art. 3 ust. 4, art. 7, 8, 15 pkt 1, 17 ust. 2 pkt 1, 41 pkt 1, art. 36 pkt 1 ppkt c, 39 ust. 1 i 2, 101, 102, 106, 107 i 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznał D. A. zasiłek specjalny celowy na dofinansowanie zakupu leków niezbędnych w terapii w wysokości 80 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. poprzednio wydanej decyzji i po uzupełnieniu materiału dowodowego o faktury na zakup leków, stwierdzające poniesione wydatki w kwocie 149,03 zł. Ponadto organ przedstawił analitykę wydatkowanych środków finansowych na realizację zasiłków celowych, z której wynikało, że na wypłatę zasiłków celowych i specjalnych celowych przeznaczono środki w wysokości ok. 50000 zł miesięcznie, co przy wypłacie 600 świadczeń daje średnią zasiłku w kwocie 80 zł. Poza tym wskazał, iż w pierwszej kolejności pomocą są objęte rodziny bez dochodu, lub których dochód nie przekracza kryterium dochodowego z powołanej w podstawie prawnej decyzji ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że z uwagi na sytuację majątkową strony, korzystniejszą niż osób objętych pomocą w pierwszej kolejności, dofinansowanie zakupu leków w wysokości 50% kosztów jest pomocą dostateczną i zgodną z możliwościami finansowymi ośrodka. Wyjaśnił przy tym, iż w dniu 2 czerwca 2004 r. przelana została na konto kwota 50 zł, w związku z czym do wypłaty w miesiącu sierpniu jest kwota 30 zł. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, w którym D. A. podniósł, iż nie jest zadowolony z decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji Organ odwoławczy, przedstawiwszy dotychczasowy tok postępowania w sprawie, w uzasadnieniu podkreślił zasadę niezbędności jako podstawową zasadę wynikającą z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przejawiającą się w dążeniu do zaspokojenia potrzeb na poziomie elementarnym oraz pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji osobom, które nie są w stanie same ich pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podał, iż w celu realizacji tej zasady w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej zostało wprowadzone przez ustawodawcę kryterium dochodowe, wynoszące 316 zł na osobę w rodzinie. Powołując się na zebrane w sprawie dowody, w tym ustalenia wywiadu środowiskowego, stwierdził, iż dochód D. A., prowadzącego gospodarstwo domowe wspólnie z córkami D. i D., wynoszący 1048,78 zł, przekracza kwotę ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego 948 zł, co nie powoduje jednak utraty uprawnień do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, gdyż z art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Stwierdził poza tym, że roszczenie D. A. w zakresie uzyskania pomocy pieniężnej zostało uwzględnione, a jego wysokość wynika z istniejących w dacie rozpatrywania wniosku możliwości ośrodka i odpowiada średniej kwocie zasiłku. Poza tym organ wskazał na fakt korzystania przez D. A. z pomocy w formie zasiłków celowych i okresowych oraz pokrywania kosztów obiadów dla córki D., których łączna kwota w okresie od stycznia do września 2004 r. wyniosła 978,26 zł, a ponadto we wrześniu 2004 r. przewidywane jest przyznanie pomocy w kwocie 332,38 zł. Zwracając uwagę na cel pomocy społecznej, organ podkreślił, że ustawodawca nie stworzył po stronie organów obowiązku zaspokojenia wszystkich, chociażby najbardziej uzasadnionych potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc i do pomocy uprawnionej. W skardze na powyższą decyzję D. A. stwierdził, że organ odwoławczy stracił orientację w decyzjach organu pierwszej instancji, przypisując mu działania, których organ ten nie wykonywał. Zarzucił, że podnoszenie świadczenia z zakwestionowanej kwoty na wyższą, uwidocznioną w nowej decyzji, jest wirtualne, gdyż w efekcie wyrównań z tytułu decyzji dotyczących dofinansowania kosztów dojazdów do lekarzy, na zabiegi i na rehabilitację, kwoty przelane na jego rachunek były niższe co najmniej o połowę. Podniósł, że we wniosku zgłoszonych było kilka odrębnych żądań, decyzje nie są wydawane chronologicznie, natomiast odmówiono mu wydania zestawienia wszystkich wniosków, jakie dotychczas złożył. Poza tym skrytykował warunki lokalowe istniejące w siedzibie ośrodka, w jakich załatwiani są interesanci, podając, że niemożliwe jest przeglądanie akt. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle powyższego kontrola sprawowana przez Sąd obejmuje zgodność decyzji z prawem materialnym oraz przepisami procedury administracyjnej. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wady i uchybienia, zdaniem Sądu, nie występują w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego, a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skoro w pkt. 3 wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 12 maja 2004 r. zostało zawarte żądanie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykup leków niezbędnych w terapii, to decyzje podjęte przez organy obydwu instancji stanowią rozpatrzenie tego właśnie punktu wniosku. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przewidującą formy pomocy mające na celu realizację celów pomocy społecznej, określonych przez ustawodawcę w przepisach tej ustawy, jakimi są umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1) oraz wspieranie ich w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3) w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy, wymienionych przykładowo w art. 7 pkt 2-15 tej ustawy, do jakich należą m.in. bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba. Generalną zasadą wynikającą z art. 8 ustawy o pomocy społecznej jest uwarunkowanie przyznania pomocy od spełnienia określonego precyzyjnie w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących oraz osób w rodzinie kryterium dochodowego, jakim dla osób w rodzinie jest kwota dochodu wynosząca 316 zł na osobę. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy pomoc społeczna może mieć formę między innymi zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, natomiast stosownie do treści art. 41 pkt 1 w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń poczynionych przez organy decyzyjne wynika, że skarżący, gospodarujący wspólnie z dwiema córkami, uzyskiwał dochód przekraczający określone w ustawie kryterium dochodowe, wynoszące dla jego rodziny 948 zł, a zatem sytuacja finansowa nie kwalifikuje skarżącego do otrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z drugiej jednak strony skarżący posiada znaczny stopień niepełnosprawności uniemożliwiający wykonywanie jakiegokolwiek dodatkowego zatrudnienia, a nadto schorzenia wymagające przyjmowania leków, natomiast uzyskiwany dochód nie jest wystarczający na pokrycie wszystkich potrzeb rodziny i okoliczności te uzasadniały rozważenie możliwości udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Zgodzić się należy zatem ze stanowiskiem organów, że mając na względzie zgłoszoną potrzebę – zakup leków - w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w związku z czym należało przyznać specjalny zasiłek celowy. Trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że udzielenie pomocy i jej zakres zależy nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych do tej pomocy, ale także od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Eksponowanie możliwości finansowych organu pomocy społecznej znajduje podstawę w treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe uregulowania wskazują, że świadczenia w ramach zasiłku celowego specjalnego nie mają charakteru roszczeniowego, a decyzja wydana na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Wskazuje na to redakcja powyższego przepisu, w którym ustawodawca stwierdził, że specjalny zasiłek celowy "może być przyznany", co oznacza, że ustawodawca nie zobligował organów pomocy społecznej do pełnego zaspokojenia wszystkich uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o pomoc, choćby te potrzeby były jak najbardziej uzasadnione. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych jest ograniczona. Decyzje te podlegają sądowej kontroli w zakresie samego uznania. Zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzja taka powinna wskazywać motywy, jakimi kierował się organ administracyjny załatwiając sprawę. Z lektury akt wynika, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. na wypłatę zasiłków celowych oraz specjalnych zasiłków celowych dysponował kwotą wynoszącą 50000 zł miesięcznie, co niewątpliwie limitowało wysokość udzielanych świadczeń tego rodzaju, aby możliwym było osiągnięcie celu pomocy społecznej poprzez objęcie pomocą jak najszerszego kręgu osób ubiegających się o pomoc i do tej pomocy uprawnionych. Te przesłanki zadecydowały, że przeciętna wysokość zasiłku celowego oraz specjalnego celowego, ustalona proporcjonalnie do posiadanych środków oraz liczby 600 wypłacanych świadczeń, wyniosła 80 zł. W kontekście tak naświetlonej sytuacji, w jakiej przyszło działać organowi pomocy społecznej, zasadnie organ odwoławczy przyjął również, że badając prawidłowość ustalenia kwoty przyznanego skarżącemu zasiłku specjalnego celowego należy mieć na względzie całokształt sprawy, w tym również wielkość świadczeń udzielonych skarżącemu w innych formach tj. pomocy w formie obiadów oraz zasiłków okresowych i celowych. W istocie przyznany został skarżącemu zasiłek specjalny celowy w kwocie odpowiadającej przeciętnej kwocie zasiłku, wynoszącej 80 zł, co stanowiło ponad połowę kwoty wykazanej przedłożonymi rachunkami za zakup leków, wynoszącej 149,03 zł. W związku z powyższym należało stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż przedstawiły analitykę rozdysponowania posiadanych środków przeznaczonych na zasiłki celowe i specjalne celowe oraz w sposób przekonywujący umotywowały wysokość przyznanej pomocy, wskazując powody, jakimi kierowano się przyznając skarżącemu specjalny zasiłek celowy w określonej wysokości. Ponadto zauważyć trzeba, że skoro na mocy poprzednio wydanej w sprawie decyzji, uchylonej następnie przez organ odwoławczy, skarżącemu został przyznany i wypłacony zasiłek specjalny celowy w kwocie 50 zł, to za uzasadnione należy uznać zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o dodatkowej wypłacie kwoty 30 zł. Dla porządku Sąd zauważa, iż organ odwoławczy, rozpatrując decyzję wydaną w wyniku realizacji wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 12 maja 2004 r., wskazał dochód w kwocie 1048,78 zł jako dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, składający się z renty inwalidzkiej D. A. w wysokości 756,78 zł oraz z stypendiów uzyskiwanych przez córkę D. wynoszących 170 zł i 120 zł, natomiast analiza zapisów uwidocznionych na znajdujących się w aktach odcinkach renty za miesiąc kwiecień i maj 2004 r. wskazuje, że kwota dochodu z tytułu renty w miesiącu kwietniu wynosiła 799,28 zł, natomiast w miesiącu maju 2004 r. wynosiła wskazywaną przez organ odwoławczy kwotę 756,78 zł, a zatem faktycznie przyjęty został dochód z miesiąca, w którym wniosek został złożony, który był niższy od dochodu uzyskanego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Organ wprawdzie nie wyjaśnił dlaczego przyjął dochód korzystniejszy, jednak okoliczność powyższa nie może jednak mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zarówno przyjęty dochód, korzystniejszy dla skarżącego, jak i dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. z kwietnia 2004 r., przekraczają kryterium dochodowe, co uzasadniało rozpoznanie wniosku pod kątem możliwości przyznania zasiłku specjalnego celowego, jak to uczyniły organy obydwu instancji. W odniesieniu do pozostałych argumentów podniesionych w skardze należy wskazać, że rozstrzygnięcie Sądu w przedmiotowej sprawie jest wyznaczone zakresem zaskarżonej decyzji i z tego względu się może się odnosić do innych kwestii, dotyczących postępowań, jakie toczyły się w odrębnych sprawach. Skoro zatem decyzje zaskarżonej treści nie naruszają prawa materialnego, jak również przepisów postępowania i nie zostały podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.