II SA/Op 583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 12 listopada 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r., który wpłynął do Urzędu Miasta w Nysie, T. R. zwrócili się o przyznanie mu pomocy w ramach usług opiekuńczych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, długotrwale i przewlekłe chorą oraz samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe i stąd też wnosi o przedłużenie tej formy pomocy na kolejne miesiące i ustalenie jej w ilości co najmniej 92 godzin miesięcznie. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wystąpił o przyznanie mu pomocy w formie usług opiekuńczych wnioskami z dnia 3 czerwca 2013 r., który to wniosek załatwiony został decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...], przyznającą T. R. świadczenie w formie usług opiekuńczych w okresie od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2013 r. i 1 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 8 listopada 2013 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję organu I instancji z dnia 26 czerwca 2013 r. przyznającą T. R. świadczenie w formie usług opiekuńczych w okresie od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 12 listopada 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisu art. 61a § 1 K.p.a. i wskazał na fakt wydania w dniu 26 czerwca 2013 r. decyzji w przedmiocie przyznania wnioskodawcy usług opiekuńczych na okres od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Podniósł, że skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, a zatem sprawa jest w toku i wobec tego należało odmówić wszczęcia postępowania ze względu na toczące się postępowanie w sprawie przyznania usług opiekuńczych. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się T. R. wnosząc od niego zażalenie. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału. Wskazując na powyższe wniósł o nakazanie organowi doręczenia kompletu dokumentacji skarżącego; nakazanie doręczenia kompletnych sprawozdań z rozliczanych środków pieniężnych przeznaczonych na realizację usług opiekuńczych u skarżącego; zmianę zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od OPS na rzecz skarżącego kosztów odwoławczych według norm przepisanych ustawą; nakazanie organowi wypłacenia osobie pomagającej skarżącemu równowartości niewykonanego przez OPS świadczenia w górnej granicy odpłatności za realizację usług opiekuńczych; nadanie postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu zażalenia podał, że organ I instancji zobowiązany jest do zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy w ramach usług opiekuńczych, tymczasem od dwóch lat on tej pomocy nie otrzymuje, chociaż w raportach Ośrodek wykazuje ją jako wykonaną. Podał też, że OPS stał na stanowisku, że skarżący jest osobą konfliktową i nikt nie chce świadczyć na jego rzecz usług opiekuńczych, jednak zrezygnował z tej argumentacji po tym, jak otrzymał podanie od mieszkańca [...] o zatrudnienie go w charakterze osoby realizującej świadczenia opiekuńcze dla T. R., jednak z osobą tą nie nawiązano kontaktu i nie odpowiedziano na jej podanie. Oprócz tego zwrócił uwagę, że osobie, która pomaga mu w prowadzeniu gospodarstwa domowego przez cały okres kiedy pozbawiony był pomocy z tytułu usług opiekuńczych, nie zaproponowano jakiegokolwiek symbolicznego wynagrodzenia. Zaakcentował, że organ wstrzymał mu pomoc w ramach usług opiekuńczych "choć ustawa o pomocy społecznej i orzecznictwo takiego wariantu nie przewiduje". Działania organu ocenił jako sprzeczne z postanowieniem SN z 15 maja 1969 r. (sygn. akt I CR 132/68), na które w podobnych przypadkach powołują się "organy sądownicze", wskazując, że celem "omawianej instytucji jest ochrona interesów osoby chorej, a nie interesów władzy i nie może obracać się przeciwko osobie chorej". Wobec powyższego stwierdził, że Ośrodek uchybił przepisowi art. 7 K.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na ustalony w sprawie stan faktyczny, przytoczyło brzmienie przepisu art. 61 i art. 61a K.p.a. i stwierdziło, że w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dowodziło, że do wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a. "innych uzasadnionych przyczyn", które stanowią podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zaliczyć należy sytuację, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie W świetle powyższego podniosło, że postępowanie w sprawie przyznania T. R. pomocy w formie usług opiekuńczych, w dacie złożenia wniosku z dnia 4 listopada 2013 r., było już w toku, z uwagi na wcześniej złożone podanie z dnia 3 czerwca 2013 r. dotyczące tych samych świadczeń, które decyzją organu I instancji z dnia 26 czerwca 2013 r. zostały przyznane na okres od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Kolegium odnotowało, że odwołanie od tej decyzji zostało wprawdzie rozpatrzone przez Kolegium w dniu 8 listopada 2013 r., lecz ww. decyzja organu I instancji została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym kolejny wniosek skarżącego w tej samej sprawie nie może powodować wszczęcia nowego postępowania. Organ I instancji zasadnie odmówił zatem wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Odnosząc się do zarzutów i żądań podniesionych przez skarżącego, Kolegium wyjaśniło, że postępowanie dotyczyło wyłącznie rozpatrzenie zażalenia na postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym w prowadzonym postępowaniu nie miały zastosowania przepisy prawa materialnego, lecz wyłącznie regulacje procesowe zawarte w K.p.a. i stąd też z tego względu nie zachodziła potrzeba rozważania wniosków dowodowych skarżącego. W zakresie zawartego w zażaleniu wniosku o "zasądzenie" od OPS "kosztów odwoławczych" według norm przepisanych ustawą Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 263 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a. (stawiennictwo na wezwanie organu), a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W postępowaniu zażaleniowym skarżący nie wykazał żadnych wymienionych wyżej kosztów postępowania, które poniósł, a tym samym brak jest podstaw do orzekania o ich zwrocie. Postanowieniem z dnia 5 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ustanowił dla skarżącego pełnomocnika z urzędu. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. W skardze pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia ww. postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił Kolegium naruszenie przepisów art. 61a § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne uznanie, że z uwagi na fakt toczącego się postępowania w tej samej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał na składane przez skarżącego wnioski o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i stwierdził, że w decyzji z dnia 26 czerwca 2013 r. Burmistrz Nysy rozstrzygnął jedynie o przyznaniu usług opiekuńczych, a nie o sposobie wykonywania tego świadczenia. W związku z powyższym nie można uznać, że przedmiot sprawy stanowiło coś ponad to co znalazło odzwierciedlenie w decyzji. Zauważył, że Kolegium decyzją z dnia 8 listopada 2013 r. uchyliło wprawdzie ww. decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania, lecz sprawa z wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. dotyczy nie prawa do świadczenia, ale sposobu jego realizacji. W związku z tym organy zobowiązane były do merytorycznego rozpoznania tego żądania skarżącego. Jeśli organy miały wątpliwości co do przedmiotu żądania winny zobowiązać skarżącego do wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Nysy z dnia 12 listopada 2013 r. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. postanowienia organu I instancji wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie odpowiadają prawu. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 367, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki, tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej; żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Dostrzec należy zatem, że ustawodawca w art. 61a § 1 K.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie m.in. "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania i pomimo, że przyczyny te nie zostały w przywołanym przepisie skonkretyzowane to należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. żądanie wniesione zostało przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; wniosek dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. W świetle powyższego oczywistym jest, że sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" dotyczy sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia niewątpliwie wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której sprawa o to samo roszczenie jest w toku, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 – Lex nr 1497293; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 – Lex nr 1510890). Stwierdzić należy także, iż treść przepisu nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia niezależnych, samodzielnych przesłanek, o których stanowi art. 61a § 1 K.p.a. organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zasadnie organy procedujące w sprawie uznały, że zaistniała przeszkoda dotycząca wszczęcia postępowania w postaci zawisłości postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma bowiem fakt, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż postępowanie w sprawie przyznania T. R. pomocy w formie usług opiekuńczych, w dacie złożenia podania z dnia 4 listopada 2013 r., było już w toku, a to z uwagi na uprzednio złożony wniosek w tym przedmiocie z dnia 3 czerwca 2013 r., który to wniosek dotyczył tych samych świadczeń (pomocy w formie usług opiekuńczych) decyzją Burmistrza Nysy z dnia 26 czerwca 2013 r., nr [...], świadczenie to zostało przyznane skarżącemu na okres od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Wobec zaskarżenia tej decyzji, Kolegium decyzją z dnia 8 listopada 2013 r. uchyliło ww. decyzję Burmistrza Nysy i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Stąd też organ I instancji zasadnie odmówił postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r., wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, gdyż nadal niezałatwiony był wniosek strony z dnia 3 czerwca 2013 r., dotyczący przyznania usług opiekuńczych. Zauważyć należy nadto, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Inaczej mówiąc kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem ocen zawartych w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie i dlatego też organ nie może w nim formułować ocen i wniosków dotyczących meritum sprawy (por. wytok WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/13 – Lex nr 1502311; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 491/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 241/14 - Lex nr 1485980). Stąd też niemożliwym jest uznanie, że w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest do rozpatrzenia i załatwienia wniosku strony z dnia 3 czerwca 2013 r. zasadnym byłoby wszczęcie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Oceniając tą przyczynę stanowiącą przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. okoliczność niezakończenia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w okresie lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., podkreślić należy, że aby możliwym było uznanie przez organ, że kolejny wniosek strony dotyczy tej samej sprawy niezbędnym jest ustalenie tożsamości obu spraw. O tożsamości spraw można mówić jedynie wówczas, gdy postępowanie inicjują te same podmioty, przedmiot postępowania jest ten sam, a podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ten sam stan prawny. Analizując zatem wniosek w przedmiotowej sprawie należało uznać, że w sprawie zachodziła tożsamość spraw. Wniosek skarżącego zarówno z dnia 3 czerwca 2013 r., jak i 4 listopada 2013 r. zawierał żądanie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Już tylko wstępne porównanie treści obu wniosków wskazuje, że dotyczą one tego samego przedmiotu postępowania i pokrywających się okresów. Oba wnioski nie różnią się nie tylko merytorycznie, ale także i podmiotowo. Zdaniem Sądu, poczynione ustalenia faktyczne, wbrew zarzutom skargi, były wystarczające do uznania, że żądanie wszczęcia postępowania jest bezzasadne. W sprawie brak było nadto podstaw, by dokonywać oceny merytorycznej zgłoszonego żądania oraz określenia sposobu wykonania tego prawa. W tej sytuacji nie można również skutecznie podnosić zarzutów związanych z niedostatecznym zebraniem materiału dowodowego, a tym samym naruszenia przepisów proceduralnych, jak art. art. 7 i art. 61a § 1 K.p.a. Dostrzec należy bowiem, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę o przyznanie skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych zobligowany będzie do rozpoznania wniosku z dnia 3 czerwca 2013 r. i określenia w tej decyzji rodzaju, zakresu i sposobu realizacji tego prawa. Skoro zatem nie został załatwiony wcześniejszy wniosek skarżącego to niemożliwym jest procedowanie w sprawie wniosku późniejszego, którego załatwienie wymagałoby objęcie rozstrzygnięciem także okresu, o którym organ zobligowany jest orzec w związku z tym uprzednio złożonym wnioskiem. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia nie naruszają przepis art. 61a K.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.