II SA/Op 59/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant referent – stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r., na rozprawie sprawy ze skargi M. i R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją Nr [...] z [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał M. i R. K. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalnego na działce nr A przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez inspektora nadzoru budowlanego w dniu 22 sierpnia 2003 r. ustalono, iż inwestorzy wykonywali bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek mieszkalny o bryle w kształcie litery L, wykorzystując przy budowie projekt powtarzalny o symbolu [...]. Budowę budynku mieszkalnego rozpoczęto wiosną 1998 r. bez zatwierdzonego projektu, budowa była prowadzona bez dziennika budowy oraz bez kierownika budowy. Organ ustalił, że w dniu kontroli budynek znajdował się w stanie surowym, przykryty blachą falistą ocynkowaną, z wykonanym tynkiem zewnętrznym gładkim. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia 25 sierpnia 2003 r. wstrzymał sprawcy samowoli budowlanej dalsze wykonywanie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponadto zobowiązując inwestorów do dostarczania dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 17 października 2003 r. M. i R. K. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie budowy domu mieszkalnego w S. przy ul. [...] na działce nr A, przedkładając wymagane dokumenty, tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o prawie własności działki. Uzupełnienia wymaganej przez organ I instancji dokumentacji dokonano w dniu 18 listopada 2003 r. Po stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto kompletności projektu budowlanego wykonanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia 18 listopada 2003 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł, wyliczonej w sposób określony w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty stosownie do art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego uległa pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ podniósł, że sprawca samowoli budowlanej zobowiązany był do zapłaty opłaty legalizacyjnej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia z 18 listopada 2003 r. Postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej stało się ostateczne z chwilą otrzymania przez sprawcę samowoli budowlanej postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2003 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji. Wobec czego organ I instancji uznał, że przedmiotowa opłata winna być wniesiona do dnia 5 stycznia 2004 r. Pomimo upomnienia z dnia 3 marca 2004 r. wyznaczającego ostateczny termin zapłaty opłaty legalizacyjnej do dnia 15 marca 2004 r. i zawartego pouczenia o skutkach jej nieuiszczenia, M. i R. K. nie dokonali wpłaty. Zatem, wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, pomimo upomnienia, jak również z uwagi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalające wniosek inwestorów o wstrzymanie wykonania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego I instancji uznał za konieczne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalnego. W odwołaniu od tej decyzji M. i R. K. wnieśli o uchylenie decyzji w całości, podnosząc, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie uzależnione jest od wyniku sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pod sygnaturą II SA/Op 26/04, przedmiotem której jest wysokość opłaty legalizacyjnej. Przyznali jednocześnie, że poza sporem jest fakt samowoli budowlanej, jednakże w przypadku wykonania obowiązku rozbiórki obiektu poniosą straty, których nie będzie można zrekompensować. Organ odwoławczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wywodził, że w omawianej sprawie zastosowanie ma art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiący, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu, właściwy organ nakłada postanowieniem, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji podniósł, że decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji, organ stwierdził, że powołany przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje właściwemu organowi rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i R. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając, że wobec braku wyroku Sądu Administracyjnego, pomimo zawiśnięcia sporu w sprawie prawidłowości i wysokości ustalenia opłaty legalizacyjnej, niezasadne było orzekanie o rozbiórce budynku mieszkalnego. Skarżący podnieśli również, że jedyne źródło utrzymania dla nich i rodziny stanowi kilkuhektarowe gospodarstwo rolne a zapłata tak olbrzymiej kwoty pociągnie negatywne dla nich skutki i spowoduje, iż nie będą w stanie zakończyć rozpoczętej budowy. Wywodzili, iż względy zasad współżycia społecznego i niski stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu, którego się dopuścili przemawiają za odstąpieniem od orzeczonego nakazu rozbiórki. Podkreślili, że dopuścili się samowoli budowlanej nie ze złej woli lub niewiedzy, lecz na skutek powierzenia sprawy budowy osobie, która miała być kompetentna i poprowadzić sprawę zgodnie z prawem i obowiązującymi przepisami, jednak zaniedbała kwestię uzyskania stosownych pozwoleń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie legalności decyzji administracyjnej i nie obejmuje oceny pozostałych motywów ich podejmowania, w tym także względów słusznościowych lub celowości, jeżeli nie wynikają one z treści przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem, że w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ze zmianami dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zastrzeżenie ust. 2 oznacza, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: - zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami wymienionymi w ust. 2 przepisu art. 48 Prawa budowlanego, - dokumentów , o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor po spełnieniu w/w obowiązków występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W celu zlikwidowania zjawiska samowoli budowlanej ustawodawca przyjął w art. 48 Prawa budowlanego w pierwszym brzmieniu z 1994 r. drastyczne rozwiązanie, zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez ten organ. Przepis ten w doktrynie prawniczej spotkał się z jednoznaczną krytyką, niejednokrotnie formułowano pogląd, że skuteczna walka z samowolą budowlaną jest możliwa bez potrzeby orzekania bezwarunkowej rozbiórki każdego samowolnie budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego. Wychodząc z powyższego założenia ustawodawca w powołanej wyżej ustawie z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Może ona nastąpić, jeżeli budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiających doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy wyłącznie tych obiektów, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na to czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Inwestor, który budował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, może wystąpić z wnioskiem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dopiero po wykonaniu obowiązków i przedstawieniu dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisem art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ został zobowiązany do zbadania przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót, czy projektowane orzeczenia odpowiadają wymaganiom prawa zawartym w art. 49 ust 1 Prawa budowlanego. Ustalenia przesłanek uzasadniających zatwierdzenie projektu budowlanego obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego lub wznoszonego bez pozwolenia na budowę, jak też udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, właściwy organ wydaje na podstawie badania: - zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - kompletności projektu budowlanego i posiadaniu wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, - czy projekt budowlany został wykonany przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane, o których mowa w rozdziale 2 Prawa budowlanego Pt. "Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie". W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ poza czynnościami badawczymi wyżej opisanymi, których wyniki przesądzają o możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego lub jego części – ma obowiązek ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę, ustalone w art. 59f Prawa budowlanego. Kary te – na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej – podlegają z mocy ustawy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane). Art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje procedurę sprawdzania przez organ nadzoru budowlanego określonych wyżej wymagań, jeśli zostaną one spełnione, organ nie może odmówić wydania decyzji w trybie art. 49 ust. 1. Należy jednak podkreślić, że przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. W przedmiotowej sprawie, poza sporem pozostaje okoliczność prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Uprawniało to organy nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisem art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Jednym z warunków legalizacji jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej. W tym miejscu należy podnieść, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej dotyczącej realizowanego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego pozostało w obiegu prawnym, wobec oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargi na w/w postanowienie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 200 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 26/04. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 21 lipca 2005 r. Również niesporny w sprawie jest fakt niedokonania przez skarżących zapłaty wyliczonej przez organ opłaty legalizacyjnej. W takim przypadku przepis art. 49 ust. 3 kategorycznie nakazuje orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, mimo spełnienia przez inwestora pozostałych obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w ramach procedury legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, po odrzuceniu argumentów natury słusznościowej nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi i na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.