II SA/Op 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 27 stycznia 2017 r., K. Z. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której wskazała, że składa "zażalenie i odwołanie od pozostawienia bez rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (...) wniosku lub nieoficjalnego odwołania z uwagi na uzasadnioną ewidentnie groźbę pozbawienia środków do życia przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]". Skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z działania Kierownika i pracownika socjalnego OPS w [...], zarzucając im przekroczenie uprawnień w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych. Wskazała, że odwołała się w czerwcu 2016 r., co spowodowało pozbawienie ją środków do życia, przez wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego od lipca do grudnia 2016 r. Skarżąca zarzuciła, że dokładnie merytorycznie sprecyzowała treść pisma z dnia 18 listopada 2016 r., uznanego przez SKO w Opolu "jako braki formalne pisma", wobec czego wniosła o "wznowienie zawieszonego postępowania wraz z wydaniem klauzuli o niewstrzymaniu realizacji wypłaty świadczeń przez cały czas trwania postępowania wyjaśniającego dotyczącego wydania decyzji zawierającej błąd pisarski", a także przyznanie odsetek za nieprawne wstrzymanie świadczenia od lipca do grudnia 2016 r. W załączeniu skarżąca przesłała pismo SKO w Opolu z dnia 12 stycznia 2017 r., nr [...] o pozostawieniu jej podania z dnia 18 listopada 2016 r. bez rozpoznania. Skarga została zarejestrowana w Repertorium "Og", pod sygnaturą akt II/Og 28/17, i przesłana przez tut. Sąd do SKO w Opolu, celem nadania jej biegu na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, wskazując, że dotyczy ona pozostawienia podania skarżącej z dnia 18 listopada 2016 r. bez rozpatrzenia, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosło o odrzucenie skargi. Organ uzasadnił swoje stanowisko tym, że skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wyczerpała więc obligatoryjnego trybu przed wniesieniem skargi, wynikającego z art. 52 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie oznacza to jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Za dopuszczalną uznaje się skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na następujące akty prawne i czynności: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (...); 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając powyższe na względzie, stwierdzić przyjdzie, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę. Oznacza to, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Natomiast skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyrażona w piśmie z dnia 12 stycznia 2017 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania pisma z dnia 18 listopada 2016 r. Uwzględniając przytoczone przepisy, uznać trzeba, że zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, powołanych do kontroli określonej działalności administracji publicznej. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym upowszechnił się pogląd, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (zob. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 z glosą aprobującą B. Adamiak, LEX nr 40475; postanowienie NSA z dnia 3 września 1992 r., sygn. akt III SA 1407/92; postanowienie NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2284/16 - dostępne, tak jak przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych, na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy sprawy w inny sposób. W konsekwencji, skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. Zaskarżone pismo nie stanowi bowiem ani decyzji administracyjnej, ani nie jest jednym z postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2-3 P.p.s.a. Nie można je również zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ustawodawca wykluczył prawo skutecznego zaskarżenia tego typu czynności do sądu. Wyłączył bowiem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Sądowa kontrola aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie obejmuje czynności i aktów podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, uregulowanego przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywistym jest też, że zaskarżona czynność nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a-7 P.p.s.a. Podsumowując, zakwestionowane przez skarżącą pismo nie jest żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, ani nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Tym samym złożona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo jednak należy wyjaśnić, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie oznacza, że strona pozbawiona jest możliwości skutecznego zaskarżenia braku działania organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Wskazać przyjdzie, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. przywołaną powyżej uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r.). Zbliżone stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 485/07, w którym przyjął, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli wniosek spełniał kryterium kompletności, jego autor może złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Podobny pogląd zaprezentował skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, przyjmując, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Uznać tym samym należało, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.