II SA/Op 591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu solidarnie na rzecz skarżących D. K. i A. K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2011 r., które utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 17 maja 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 8 kwietnia 2004 r., o udzielenie P.P.H.U. "[...]" A. K., D. K. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2004 r. A. K. zwrócił się do Starosty Brzeskiego o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu rzeczy na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podmiot ubiegający się o licencję wskazał: Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe "[...]" s.c. A. K., D. K.. Do wniosku dołączył m. in. kserokopie zaświadczeń: Wójta Gminy [...] z dnia 25 listopada 2003 r., o wpisie przedsiębiorcy A. K., działającego pod firmą P.P.H.U. "[...]" do ewidencji działalności gospodarczej oraz Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 kwietnia 2001 r. o wpisie przedsiębiorcy: D. B. K., działającego pod firmą P.P.H.U. "[...]" do ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto strona przedłożyła kserokopie z informacji z Krajowego Rejestru Karnego (KRK) z dnia 12 lutego 2004 r., że nie figuruje w kartotece karnej KRK, oraz informacji z KRK z dnia 31 kwietnia 2004 r., z treści której wynika, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Brzegu z dnia 11 lutego 2002 r., sygn. akt [...] warunkowo umorzono na okres dwóch lat postępowanie wobec D. K.. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2004 r. Starosta Brzeski działając na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) udzielił, na rzecz przedsiębiorcy oznaczonego jako: P.P.H.U. "[...]" A. K., D. K. z siedzibą w [...] - [...], licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy na obszarze wykraczającym poza granice powiatu, wydając jednocześnie 7 wypisów (od nr [...] do nr [...]). Decyzją z dnia 2 października 2009 r., nr [...] Starosta Brzeski cofnął w/w licencję uznając, że D. K. nie spełnia wymogu posiadania dobrej reputacji z uwagi na fakt skazania za przestępstwo z art. 271 § 1 i § 3 kodeksu karnego. Decyzja ta została zaskarżona przez A. K. oraz D. K.. W trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, pismem z dnia 30 marca 2010 r., zawiadomiło A. K. i D. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 8 kwietnia 2004 r. o udzieleniu P.P.H.U. "[...]" A. K., D. K. licencji nr [...], informując jednocześnie strony, że postępowanie odwoławcze będzie kontynuowane po zakończeniu postępowania w trybie art. 156 i nast. K.p.a. Decyzją z dnia 17 maja 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 8 kwietnia 2004 r. o udzieleniu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy przedsiębiorcy: P.P.H.U. "[...]" A. K., D. K.. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu omówiło istotne wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i wady decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 8 kwietnia 2004 r. o udzieleniu P.P.H.U. "[...]" A. K., D. K. licencji na prowadzenie transportu drogowego rzeczy, wskazując szczegółowo treść przepisu art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 K.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym dotyczące rozstrzyganej sprawy, opisując równocześnie okoliczności faktyczne sprawy mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyjaśniając pojęcie przedsiębiorcy organ, powołał obowiązującą w dacie wydania decyzji licencyjnej ustawę z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej, która w art. 2 ust. 2 i 3 definiowała pojęcie przedsiębiorcy, ustalając, że przedsiębiorcą może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz nie mająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje działalność gospodarczą, a także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (a nie spółka cywilna). Przechodząc do stanu sprawy, organ wskazał, że licencji udzielono na podstawie wniosku A. K. - jednego ze wspólników spółki cywilnej powstałej na podstawie umowy z dnia 2 lutego 1998 r., zawartej pomiędzy A. K. i D. K. w celu prowadzenia spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]", podczas gdy przedsiębiorcą nie może być sama spółka cywilna, lecz jej wspólnicy. Nadto podał, że we wniosku o wydanie licencji przedsiębiorca nie dołączył oświadczenia o zamiarze zatrudnienia kierowców spełniających warunki, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym, jak również nie przedłożył dokumentu potwierdzającego, że posiada sytuację finansową zapewniającą podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzoną dostępnymi środkami finansowymi, majątkowymi, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Wskazując na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ wywodził, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ani nie określił katalogu uchybień, wyczerpujących przesłankę rażącego naruszenia prawa. W związku z tym każdorazowo należy ustalić, czy podlegające ocenie, pod względem legalności, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, zawiera wadę kwalifikowaną, sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym. Nadto zwrócił uwagę, że powyższa kwalifikowana postać wadliwości decyzji odnosi się do wszystkich norm prawnych regulujących działanie organów administracji publicznej, a więc zarówno do przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania aktu administracyjnego oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Mając na uwadze powyższe zespół orzekający skonstatował, że udzielenie przez Starostę Brzeskiego licencji na przewóz rzeczy D. K., który nie złożył pisemnego wniosku o jej udzielenie, w sytuacji gdy analizowane postępowanie ma charakter stricte wnioskowy, stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy i wypełnia tym samym dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Nadto stwierdził, iż wszczynając postępowanie administracyjne i udzielając przedmiotowej licencji mimo braku obligatoryjnych załączników do wniosku o udzielenie licencji, Starosta Brzeski działał wbrew literalnemu brzmieniu przepisów art. 5 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 oraz art. 8 ust. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy, co również przesądza o wystąpieniu wskazanej kwalifikowanej wady decyzji. Poza powyższą wadą organ nie stwierdził innych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Pismem z dnia 24 czerwca 2011 r. A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium podnosząc, że otrzymał licencję na wykonywanie transportu drogowego przy spełnieniu warunków określonych przez organ. Podniósł, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego będzie wiązało się z dużymi stratami, koniecznością zwolnienia pracowników i "zamknięciem firmy". Pismem o takiej samej dacie co powyższe, ustanowiony pełnomocnik A. K. i D. K., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że strony uzupełniły materiał dowodowy w sprawie w zakresie żądanym przez Starostę. Wobec rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 127 § 3 w związku z 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 maja 2010 r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podniosło, że Starosta Brzeski w decyzji z dnia 8 kwietnia 2004 r. o udzieleniu licencji błędnie określił przedsiębiorcę, jak również nie doprowadził do uzupełnienia wniosku w zakresie uzupełnienia przez wnioskodawcę (wnioskodawców) oświadczenia wskazanego w art. 8 ust. 3 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zwrócił uwagę, że we wniosku o wydanie licencji nie została wskazana siedziba przedsiębiorcy, a jedynie jego adres zamieszkania. Nadto za organem wyższego stopnia odnotowało, że w aktach sprawy, brak było dokumentu niezbędnego dla udzielenia licencji, określającego sytuację finansową podmiotu ubiegającego się o licencję, zapewniającą możliwość podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wskazanym wnioskiem (art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). Powołując się na wyżej wymienione uchybienia organu I instancji, które wystąpiły w postępowaniu o udzielenie licencji i decyzji z dnia 8 kwietnia 2004 r. o udzieleniu licencji podało, że wynikają one wprost z zebranego w sprawie i omówionego w zaskarżonej decyzji materiału dowodowego przedstawionego przez organ I instancji. Reasumując Kolegium wskazało, że wymienione w zaskarżonej decyzji rażące naruszenia przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 1, art. 5 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz art. 8 ust. 3 pkt 3 i 7 ustawy o transporcie drogowym w pełni uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 8 kwietnia 2004 r. o udzieleniu P.P.H.U. "[...]" A. K., D. K. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W skardze (sprostowanej w wyniku błędnego oznaczenia zaskarżonej decyzji pismem z dnia 7 grudnia 2011 r.) D. K. i A. K. reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji z dnia 25 sierpnia 2011 r., jak również o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie wraz ze zwrotem kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia przez biegłego opinii, według norm przepisanych. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niczym nieuprawnione uznanie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wydania przez Starostę Brzeskiego decyzji z dnia 8 kwietnia 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa. Opierając się na w/w przepisie wywodzili, iż wyrażona w nim zasada stwierdzenia nieważności nie może oznaczać dowolności, a swoją ocenę organ powinien oprzeć na przekonujących podstawach tj. zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jedynie, że we wniosku o udzielenie licencji były uchybienia, które jak zauważają skarżący, były uzupełnione w toku postępowania o wydanie licencji toczącej się przed Starostą Brzeskim. Nadto zdaniem skarżących uchybienia, jakich miał się dopuścić organ wydający licencję, uściślone w decyzji z dnia 25 sierpnia 2011 r., w żadnym razie nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Nie sposób bowiem, w ich ocenie, uznać, że brak podpisu wniosku o wydanie licencji przez jednego ze wspólników spółki cywilnej jest rażącym naruszeniem prawa, co pozwala na kwestionowanie materialnej wiarygodności przesłanek będących podstawą wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Brzeskiego. Skarżący wyrazili również opinię, że zarówno w chwili obecnej jak i w chwili złożenia wniosku, posiadają oni kwalifikacje i spełniają wszystkie wymagane prawem przymioty uzasadniające przyznanie im licencji na wykonanie transportu drogowego rzeczy. Zarzucając, że działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego było sprzeczne z zasadą praworządności argumentowali, że początkowo przedmiotem jego postępowania było rozpatrzenie zasadności cofnięcia licencji, natomiast wobec skutecznego odwołania się skarżących od tej decyzji Kolegium, organ chcąc pozbawić ich w inny sposób licencji, skorzystał ze stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło, z uwagi na błędne oznaczenie w skardze zaskarżonej decyzji, o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 17 maja 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 8 kwietnia 2004 r., o udzielenie P.P.H.U. "[...]" A. K., D. K. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkową instytucją, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wydana w niej decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W wyniku stwierdzenia nieważności sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji przekazuje bowiem sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał. Ten zaś w razie potrzeby uprawniony jest dopiero do ponownego rozpoznania sprawy i wydania w niej merytorycznego rozstrzygnięcia. Stosownie do tego zauważyć też trzeba, że postępowanie nieważnościowe nie kończy się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą trybem stwierdzenia nieważności. Służy ono ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym dostrzec należy, że przesłanki te dotyczą wadliwości decyzji, a nie wadliwości postępowania w którym decyzję tę podjęto. Wadliwość postępowania stanowić może bowiem podstawę do jego wznowienia. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest decyzją wydaną w nowej sprawie administracyjnej, w której to postępowanie i dokonywane w nim ustalenia dotyczą tylko i wyłącznie przyczyn ewentualnego zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten określa w sposób wyczerpujący podstawy nieważności, co oznacza, iż brak jest możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, a ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności stosowane winny być dosłownie, a nawet ścieśniająco. Nie są one też oparte na swobodnym uznaniu organu lub Sądu i stąd też muszą wystąpić w sposób niewątpliwy i musi być nimi dotknięta decyzja, a nie samo postępowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 158 § 1 K.p.a. kończy się ono wydaniem decyzji, przy czym decyzja stwierdzająca nieważność zostaje wydana jedynie w wyniku ustalenia istnienia co najmniej jednej z pozytywnych przesłanek ustalonych w art. 156 § 1 K.p.a. i braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., bądź które wynikają z przepisów szczególnych. Brak okoliczności skutkujących zaistnieniem wadliwości z art. 156 § 1 K.p.a., wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności i skutkuje rozstrzygnięciem o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Co więcej wady muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy podmiotowe stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też podstawę prawną. Nadto organ orzekający winien prowadzić postępowanie w tym zakresie, przy zachowaniu odrębności dotyczących omawianego trybu nadzwyczajnego wynikających z regulacji art. 156 - art. 159 K.p.a., z poszanowaniem jednak zasad odnoszących się do zwykłego trybu postępowania administracyjnego. Obowiązany jest zatem uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, a mogących mieć wpływ na stwierdzenie nieważności i na ich podstawie, w oparciu o podstawę prawną znajdującą zastosowanie w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją zbadać, czy mogły mieć one wpływ na zaistnienie przesłanek nieważności, a następnie na tej podstawie rozstrzygnąć czy przesłanki te zaistniały przy wydaniu decyzji. Tak dokonanej ocenie winien przy tym dać wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Jej brak, bądź pominięcie niektórych istotnych okoliczności, uznać z kolei należy za naruszenie w postępowaniu nieważnościowym przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 11, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał na wady decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 8 kwietnia 2004 r., lecz na zaistniałe uchybienia w postępowaniu o udzielenie licencji. Wśród uchybień, które wystąpiły w postępowaniu o udzielenie licencji organ odwoławczy wymienił brak wskazania we wniosku o wydanie licencji siedziby spółki, jak również brak załączonego do tego wniosku dokumentu, określającego sytuację podmiotu ubiegającego się o licencję zapewniającą możliwość podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wskazanym wnioskiem (art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) oraz na brak oświadczenia określonego w art. 8 ust. 3 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Takie wnioski organu Sąd uznał za nieuprawnione, bowiem dotyczą one uchybień w prowadzonym postępowaniu, a nie wad tkwiących w kontrolowanej decyzji - o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., stanowiąc jednocześnie działanie organu odwoławczego bez podstawy prawnej i wbrew regulacji w/w art. 156 K.p.a. Organ odwoławczy - w zaskarżonej decyzji - nie dokonał ustaleń, czy w kontrolowanym postępowaniu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ograniczając się jedynie do sformułowania stwierdzenia, że "rażące naruszenia przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 1, art. 5 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz art. 8 ust. 3 pkt 3 i 7 ustawy o transporcie drogowym w pełni uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 8 kwietnia 2004 r. o udzieleniu P.P.H.U. "[...]" A. K., D. K. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy". W tym miejscu podnieść należy, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że w niniejszej sprawie wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne było stwierdzenie i wykazanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego bądź też rażącego naruszenia prawa procesowego. Tymczasem organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, że w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego czy procesowego. Organy nie wskazały także, czy stwierdzone uchybienia stanowią kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, czy procesowego, kompetencyjnego. W szczególności, w ocenie Sądu, wskazanie przez organu wyższego stopnia, iż licencji udzielono na podstawie wniosku jednego ze wspólników spółki cywilnej, podczas gdy przedsiębiorcą nie może być spółka cywilna lecz jej wspólnicy, bez rozważenia czy podpisanie tego wniosku jedynie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej w kontekście § 5 zawartej pomiędzy wspólnikami umowy spółki cywilnej, oznacza, że wniosek został złożony przez jednego (przedsiębiorcę) wspólnika czy przez nich obu, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, tym bardziej jeśli się zważy, że obaj przedsiębiorcy - wspólnicy przedłożyli dokumenty i oczekiwali na wydanie licencji, a organ nie rozważył, nie zbadał i nie ocenił w/w okoliczności oraz czy złożenie wniosku należało do czynności przekraczających zwykły zarząd. Prawidłowe zakwalifikowanie i ocena wniosku pozwalała dopiero na to, aby dokonać oceny tej decyzji pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie sposób nie dostrzec także, że wobec zawarcia umowy spółki każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (art.865 § 1K.c.), a nadto każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki. (§ 2art. 865 K.c.). Jednocześnie stwierdzić należy, że zasadnie wskazuje organ, że przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy w ramach spółki cywilnej nie może być sama spółka, która nie posiada podmiotowości prawnej, lecz każdy ze wspólników z osobna, jeden z nich lub kilku oraz że licencja na wykonywanie transportu drogowego jest indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, że przedsiębiorca działający w ramach spółki cywilnej dokonana złożenia wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy działając w imieniu każdego ze wspólników, którzy posiadają kwalifikacje wymagane przez art. 8 ust. 3 ustawy, a na zaistnienie takiej okoliczności wskazywał skarżący, co najmniej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto wskazywane przez organ rażące naruszenie prawa dotyczące braku wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy, a związane z uznaniem, że pismo Dyrektora Oddziału Banku A. S.A. W [...] z dnia 18 lutego 2004 r. zawierającego informację, że obroty na rachunku firmy PPHU "[...]" K. A. i K. D. za okres 3 ostatnich miesięcy wyrażają się kwotą sześciocyfrową przed przecinkiem, zadłużenie z tytułu kredytu kwotą dwucyfrową przed przecinkiem, rachunek nie jest obciążony tytułami egzekucyjnymi, a firma wywiązuje się ze swoich zobowiązań nie stanowi dostatecznego dokumentu, który potwierdzałby sytuację finansową przedsiębiorcy (spółki) zapewniającą podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Organ w tym zakresie winien przedstawić stosowną argumentację z jakich przyczyn omawiany dokument obligował przyjęcie, że zaliczenie go do prawidłowych i wymaganych ustawą dokumentów stanowi o naruszeniu przez organ I instancji w sposób rażący prawa materialnego lub procesowego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż organ odwoławczy mimo ciążącego na nim obowiązku nie dokonał wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem wykazania zaistnienia przesłanek nieważności, czym dopuścił się naruszeń art. 7, art. 11, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd administracyjny nie może zastępować organu odwoławczego w jego funkcji kontrolnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, (w przedmiotowej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Dlatego też bez ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy wojewódzki sąd administracyjny nie mógł uchylić decyzji organu I instancji, gdyż uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c, art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.