II SA/Op 593/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie świadczenia z tytułu pracy przymusowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz J. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 4 maja 2007 r. wpłynął do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek J. P. o przyznanie świadczenia określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), z którego wynikało, że wnioskodawca urodził się 14 grudnia 1944 r. w Niemczech, w czasie gdy jego matka pracowała przymusowo w majątku ziemskim. Wniosek uzyskał pozytywną opinię Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę, który wskazywał, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2006 r. zniesiono wymóg 6-cio miesięcznego pobytu dziecka po urodzeniu na deportacji, natomiast J. P. przebywał w miejscu niewolniczej pracy matki przez 13 miesięcy od poczęcia. Pismem z dnia 5 lipca 2007 r. organ poinformował stronę, iż jego wniosek w tej sprawie został rozstrzygnięty decyzją z dnia 13 grudnia 2004 r. o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, oraz - na podstawie art. 235 § 1 K.p.a. - zażądał wyjaśnienia czy J. P. domaga się rozpatrzenia wniosku w trybie art. 154 K.p.a. (uchylenie lub zmiana decyzji), w trybie art. 145 K.p.a. (wznowienie postępowania), czy też żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.). Podniesiono również w piśmie, że w dwóch ostatnich przypadkach muszą zostać spełnione określone w przepisach K.p.a. przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej. W odpowiedzi z dnia 10 lipca 2007 r. J. P. wyjaśnił, że żąda wznowienia postępowania w sprawie przyznania świadczenia, ponieważ niekorzystna dla niego decyzja z 2004 r. została podjęta przed wyrokiem NSA z sierpnia 2004 r., w którym przyznano dzieciom urodzonym na deportacji ich matek prawo do świadczenia, o jakim mowa w ustawie z 31 maja 1996 r. Powołał się również na dwa inne orzeczenia sądowe, z 1996 r. i z 2006 r., w których nakazano liczenie represji jakim podlegało dziecko od czasu jego poczęcia. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 145 §1 w zw. z art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z uwagi na niewskazanie przez stronę żadnej z przesłanek wymienionych w przepisie. Organ przypomniał również, iż stosownie do treści art. 16 § 1 K.p.a. wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie procesowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. P. wniósł o uchylenie niekorzystnej dla niego decyzji. Wywodził, iż jego wniosek o wznowienie postępowania "nie pozostaje w kolizji z art. 145 §1 kpa, bo pojawiły się nowe wskazania prawne w kwestii dzieci urodzonych w warunkach niewolniczej pracy ich matek". Ponadto, pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1996 r. "przeciwstawia się" nierównemu traktowaniu dziecka w łonie matki i po jego urodzeniu. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z [...]. Cytując brzmienie art. 145 § 1 K.p.a. wywodził, iż strona nie wskazała na istnienie jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w tym przepisie, zaś podniesione w środku zaskarżenia argumenty nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył J. P., który wniósł o jej uchylenie, przyznanie żądanego świadczenia pieniężnego i obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. Przede wszystkim wyjaśnił, że wystąpił po raz drugi o przyznanie świadczenia po zapoznaniu się z wyrokiem NSA z dnia 23 marca 2006 r., który - w jego ocenie - pozwala zaliczyć okres ciąży do okresu przebywania na deportacji. W okresie życia płodowego skarżący był podmiotem praw, zatem ten właśnie okres winien być również uwzględniony przy przyznawaniu uprawnień. Od chwili poczęcia był obywatelem polskim i dlatego ma do niego zastosowanie ustawa z 31 maja 1996 r. Takie stanowisko potwierdzają przepisy Konstytucji RP, ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny i ochronie płodu ludzkiego, art. 446 Kodeksu cywilnego oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naturalną konsekwencją niewolniczej pracy matki był niekorzystny wpływ panujących na deportacji warunków na rozwój płodu, stąd czas przebywania dziecka na deportacji powinien być obliczony przy uwzglednieniu okresu ciąży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując, iż tezy orzeczenia NSA z dnia 23 marca 2006 r. nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania, zwłaszcza że zostały sformułowane na tle innej ustawy. Odnośnie braku uznania okresu prenatalnego za czas podlegania represjom w rozumieniu ustawy z dnia 31 maja 1996 r. organ wyjaśnił, iż takie stanowisko zostało podzielone w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji. W trakcie rozprawy sądowej skarżący podniósł, iż nie wie czym różnią się od siebie tryby nadzwyczajne wskazane w piśmie organu z dnia 5 lipca 2007 r. Uważa, że wskazywane przez niego okoliczności stanowią niewątpliwie podstawę do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji ją poprzedzającej wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Na wstępie rozważań zgodzić się należy z organem, iż art. 16 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 K.p.a. - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2004). Od wskazanej reguły ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie, decyzja ostateczna może być wzruszona: - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art., 161 K.p.a.), - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), - przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), - przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. W świetle powyższego, wobec okoliczności, iż w sprawie związanej z ustaleniem J. P. uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) zapadła w 2004 r. ostateczna decyzja, organ zobowiązany był w ramach wszczętego na skutek złożenia przez skarżącego ponownego wniosku w tej samej sprawie, do jednoznacznego ustalenia i wyjaśnienia, na jakiej podstawie i w jakim trybie - w ocenie strony - winno się toczyć nowe postępowanie. Co prawda Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął kroki zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii, bowiem wystosował do strony pismo, w którym wskazał na fakt wydania w dniu 13 grudnia 2004 r. decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oraz zażądał wskazania jednego z trzech nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, którego wszczęcia domaga się skarżący, jednak organ nie przywołał treści stosownych przepisów, ograniczając się do zastrzeżenia, że w przypadku zgłoszenia żądania wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji muszą zostać spełnione określone w przepisach K.p.a. przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej. Oceniając prawidłowość działań organu w przedstawionym zakresie, Sąd doszedł do wniosku, iż nie były one prawidłowe, gdyż zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 9 K.p.a. Stosownie do tej regulacji, organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania ogólnej zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej, której realizacja polega na należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto, komentowanym przepisem ustawodawca nałożył na organy administracyjne kolejny obowiązek, polegający na udzielaniu stronom i innym osobom uczestniczącym w postępowaniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, by nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności prawnych i faktycznych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe (patrz wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92). W przytoczonym wyroku Sąd Najwyższy trafnie również zaakcentował, że w sytuacji podjęcia przez stronę działań wiążących się z niekorzystnymi dla niej skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek wyjaśnić stronie w możliwie jasny sposób całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Dalej Sąd Najwyższy uznał, i z poglądem tym należy się zgodzić, że tylko zaprezentowany powyżej sposób rozumienia art. 9 K.p.a. odpowiada normom konstytucyjnym. W podobny sposób wyłożono komentowany przepis w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których celnie podnoszono, iż obowiązek wynikający z treści art. 9 K.p.a. ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie, lub gdy stroną postępowania jest osoba prosta, z niską świadomością prawną oraz nieporadna w kontakcie z administracją (por. przykładowo wyrok NSA w Warszawie z 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, LEX nr 9815; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r., I SA/Wa 273/06, LEX nr 227709). Także w doktrynie prawa akcentowano, że organom administracji nie wolno, dla rzekomych korzyści państwa, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stają oni - jak gdyby bezbronni - twarzą w twarz z administracją, nie mogą też organy zajmować pozycji "przeciwnika" strony, wyczekując na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystując ten błąd jako uzasadnienie wydania niekorzystnej decyzji (S. Rozmaryn "O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego", Państwo i Prawo z 1961 r. nr 12, str. 894; W. Dawidowicz " Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu", Warszawa 1983 r., wyd. PWN, str. 91). Przy takim rozumieniu obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, wobec faktu, iż J. P. jest osobą starszą, nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika oraz - jak podnosił w trakcie rozprawy i co wynika także z treści jego pism - nie posiadał wiedzy w zakresie przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest wdrożenie poszczególnych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, w tym także wskazanego przez niego trybu wznowienia postępowania, koniecznym było zapoznanie go z treścią mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów. Już z odpowiedzi jakiej udzielił na wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia 5 lipca 2007 r. wynikało w sposób jasny, że wybór trybu wznowienia postępowania był raczej przypadkowy. W zaistniałej sytuacji powinnością organu było pouczenie strony o treści art. 145 § 1 K.p.a. wraz z podaniem niezbędnych wyjaśnień co do treści przepisów (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00, LEX nr 54741), tak by strona mogła zapoznać się z rodzajem wad decyzji usuwanych w tym trybie, i wezwanie jej do skonkretyzowania, na którą przesłankę wznowieniową powołuje się. Podkreślenia wymaga, że skarżący, choć w sposób nieporadny, jednak powoływał okoliczności, które - jego zdaniem - przemawiają za wznowieniem postępowania. Wywodził, wskazując konkretne wyroki sądowe, iż jego wniosek o wznowienie postępowania "nie pozostaje w kolizji z art. 145 §1 kpa, bo pojawiły się nowe wskazania prawne w kwestii dzieci urodzonych w warunkach niewolniczej pracy ich matek", których nie znał organ rozstrzygający w 2004 r. jego sprawę. Niezbędnym zatem stało się ustalenie przy udziale strony, czy - przykładowo - nie odwołuje się ona do przyczyny wznowienia postępowania określonej w pkt 5 § 1 art. 145 K.p.a. Oczywiście otwartą kwestią pozostaje ocena, czy okoliczności, na które powołuje się strona stanowią przesłankę wznowieniową w rozumieniu przepisów K.p.a. Zdaniem Sądu, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zbyt pochopnie przyjął, że J. P. nie wskazał żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Dla pełnego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., należało ustalić rzeczywiste intencje strony. Nie można bowiem wykluczyć, że skarżący zaznajomiony z treścią przepisu i wezwany do uściślenia żądania, uznałby, iż jego argumenty świadczą o zaktualizowaniu się konkretnej, wymienionej w przepisie przesłanki wznowienia postępowania. Wówczas jednak dokonanie oceny prawidłowości tego stanowiska mogłoby nastąpić po wcześniejszym wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), bez którego nie jest możliwe badanie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie, a jeśli tak, jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu zastrzec trzeba, że wszczęcie postępowania, o którym mowa powyżej zależeć będzie również od wyjaśnienia przez organ kolejnej kwestii, związanej z dochowaniem terminu do złożenia podania o wznowienie podania (art. 148 § 2 K.p.a.). Podsumowując dotychczas powiedziane stwierdzić przyjdzie, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności zaś uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 9 K.p.a., co zostało wykazane powyżej. Wskazane naruszenia przepisów postępowania są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Sąd postanowił, jak w sentencji. Podstawę prawną orzeczenia o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej zaprezentowanych wywodów.