II SA/Op 593/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Redakcji "A" w N. na decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji dotyczących wskazanych we wniosku – G. M. - zapytań. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 8 października 2008 r., dziennikarz "A" G. M. zwrócił się z wnioskiem do organu jako wnioskodawca (za pomocą faxu) o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, żądając udzielenia odpowiedzi na pytania: 1. Czy oświadczenie majątkowe Z. M. zostało już sprawdzone przez organy z urzędu? 2. Co wykazało postępowanie? Czy radny Z. M. faktycznie zataił w oświadczeniu jakieś części swojego majątku? Jakie? 3. Jeżeli odpowiedź na pytanie 2 jest twierdząca, jakie konsekwencje grożą radnemu Z. M. w przypadku zatajenia w oświadczeniu majątkowym składników majątku? Następnie organ wskazał przyczyny odmownego załatwienia sprawy. Podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierają następujące ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a w szczególności: 1) w art. 1 ust. 2 gwarantują funkcjonowanie równoległe przepisów innych określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, 2) w art. 5 zawierają ustawowe ograniczenia dostępu do informacji publicznej, z których m.in. (art. 5 ust. 1) wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Żądane przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 8 października 2008 r. dane dotyczą ewentualnie prowadzonego postępowania kontrolnego wobec Z. M. pełniącego funkcję radnego Powiatu [...]. Organy kontroli skarbowej, w tym Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu realizuje postępowania kontrolne na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.), a w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie (stosownie do art. 31 ust. 1), do postępowania kontrolnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) z wyłączeniami określonymi w art. 31 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej. Organ dodał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej, informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową. Zatem akta postępowań kontrolnych, a także inne informacje mające związek z postępowaniami kontrolnymi, stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu tej ustawy. Tajemnica skarbowa stanowi informację niejawną oraz jest rodzajem "innej tajemnicy ustawowo chronionej"- w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegającej ograniczeniu w zakresie prawa dostępu do tych informacji. Zaś zasady udostępniania dokumentów z akt postępowania kontrolnego oraz udostępniania informacji wynikających z tych akt, wynikają z przepisów art. 34 a - 34 b ustawy o kontroli skarbowej, które określają zakres i podmioty uprawnione do uzyskania informacji w przedmiotowym zakresie. Żądane w piśmie z dnia 8 października 2008 r. informacje dotyczą akt postępowania kontrolnego, stąd stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu przepisów ustawy o kontroli skarbowej. Przepisy powyższe nie przewidują możliwości udostępnienia wnioskodawcy informacji w żądanym zakresie, ponieważ nie jest on podmiotem uprawnionym do ich uzyskania, w rozumieniu przepisów ustawy o kontroli skarbowej, stanowiącej lex specialis w zakresie ochrony tajemnicy skarbowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła Redakcja "A" w N., wnosząc o jej uchylenie oraz o zobowiązanie Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu do udostępnienia informacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca oświadczyła, że nie zgadza się z przedstawioną przez organ interpretacją przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca zaakcentowała, że niewątpliwie "redakcja nasza występowała o informacje nt. Z. M. - radnego powiatowego, byłego starosty - czyli osoby pełniącej funkcje publiczne, w zakresie który w sposób jasny dotyczy oświadczenia majątkowego - którego wypełnienie (zgodne z prawdą) i złożenie w terminie stanowi obowiązek radnego." Skarżąca podniosła, że utajnienie zarówno postępowania, a nawet informacji o tym czy takie postępowanie się toczy, jest szczególnym złamaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodała, że sprawa dotyczy także działalności Urzędu Kontroli Skarbowej w tym zakresie, jako instytucji publicznej podlegającej społecznej kontroli ze strony prasy. Skarżąca stwierdziła, że "..przywołać należy również art. 1 i 2 ustawy "prawo prasowe" zapewniające jawność życia publicznego oraz nakładające na organy państwowe (w tym przypadku na UKS) obowiązek zapewnienia prasie warunków niezbędnych do realizacji ich misji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu wniósł o jej odrzucenie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku – o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego przed organem I instancji, wskazując, iż na str. 4 zaskarżonej decyzji strona została prawidłowo pouczona o możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji w formie odwołania do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora UKS w Opolu w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji. Decyzja ta, zgodnie z wnioskiem strony, została przekazana za pomocą faxu w dniu 20 października 2008 r. oraz za pośrednictwem poczty w dniu 22 października 2008 r. Strona nie wniosła odwołania lecz złożyła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Organ powołując się na przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznał, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu instancyjnym w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, stąd organ wniósł o odrzucenie skargi, powołując się na orzecznictwo i stanowisko doktryny w tej materii. Ponadto organ podkreślił, że postępowanie administracyjne nie toczyło się w oparciu o przepisy art. 4 Prawa prasowego. Zasygnalizował, iż "abstrahując od tego, że strona przeciwna należy do sektora finansów publicznych oraz, iż żądane informacje stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu przepisów ustawy o kontroli skarbowej, stąd nie byłaby (strona przeciwna) zobowiązana do udzielenia informacji w oparciu o tę podstawę prawną." Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się bowiem w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do wniosku z dnia 8 października 2008 r. złożonego przez G. M. dziennikarza "A". Decyzją administracyjną organ odmówił udostępnienia żądanych informacji, ponieważ posiadają one status chronionych "tajemnicą skarbową" na podstawie przepisów art. 34 i nast. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej i mogą być udostępnione jedynie podmiotom uprawnionym do ich otrzymania, wskazanym w art. 34a – 34b tej ustawy, do których nie należy wnioskodawca. Konkludując organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Wyczerpanie środków zaskarżenia, o których mowa w przywołanym wyżej art. 52 § 2 P.p.s.a. przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, stanowią podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu. Obowiązek ten wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ta zasada dwuinstancyjności daje natomiast stronie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administrujące. Rangę tej zasady potwierdza przepis art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". Zgodnie z omówioną wyżej zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zważyć należy, iż również w przedmiotowej sprawie przewidziany został dwuinstancyjny tryb rozpatrywania sprawy przez organy. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), którą organ I instancji odmówił udostępnienia informacji dotyczących wskazanych we wniosku – G. M. – zapytań, żądanych w trybie przepisów tej ustawy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji, stosownie do przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, wynikających z art. 127 § 1 K.p.a., stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 K.p.a. ). W niniejszej sprawie, stronie przysługiwało prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji, o czym strona została pouczona w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji organu pierwszej instancji. Dodać trzeba, iż w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej z powodu tajemnicy skarbowej, w formie decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji, ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regulację szczególną w przedmiocie terminu na rozpoznanie odwołania - art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przepis ten przewiduje bowiem dla organu odwoławczego 14 - dniowy termin na rozpoznanie odwołania od decyzji, co stanowi skrócenie czasu oczekiwania na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ drugiej instancji. Skarga zaś wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Redakcję "A" w N. dotyczy decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu, z dnia [...], nr [...], czyli organu pierwszej instancji. Tym samym więc skarga na tę decyzję wniesiona do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna wobec treści art. 52 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższych okoliczności sprawy, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co też Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.