II SA/Op 6/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz T. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, postanowił wstrzymać E. i W. N. roboty budowlane polegające na budowie budynku letniskowego w zabudowie szeregowej nad zbiornikiem [...], położonego na działce nr A. Organ ustalił, iż w wyniku interwencji T. W. przeprowadzona została kontrola budowy E. i W. N., która wykazała brak wykonania izolacji w ścianie wspólnej. W sprawie tej zwrócono się o opinię do autorów projektu – I. K. i E. K. I. K., po konsultacji z E. K., stwierdziła, że brak izolacji w ścianie wspólnej może powodować pogorszenie warunków akustycznych poprzez niedostateczne wytłumienie dźwięków. Opierając się na treści art. 36 a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, § 11 ust. 2 pkt 3 i § 12 ust. 1 pkt 2 ppkt b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził, iż brak przedmiotowej izolacji stanowi istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę (z dnia 24 października 2001 roku i z dnia 7 maja 2001 roku). W tej sytuacji zastosowanie miał art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nakazujący wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. N. stwierdził, iż jest ono krzywdzące i nie wiadomo na jakich dowodach oparte. Architekt – I. K. stwierdziła, że brak izolacji w ścianie wspólnej może powodować pogorszenie warunków akustycznych, zatem nie jest to opinia negatywna. Stwierdziła także, że sąsiad – T. W. zastosował materiały o lepszych parametrach w zakresie akustyki. Z kolei kierownik budowy – M. R. podał, że zmiany materiałowe nie powodują pogorszenia warunków statycznych budowy a akustyka przegrody jest porównywalna do założeń projektowych. W świetle tych oświadczeń nie można zgodzić się z poglądem o popełnieniu istotnego odstępstwa od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę, natomiast sporną ścianę działową należy uznać za wykonaną zgodnie z wymogami § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia podniósł, że dokonanego przez W. N. odstąpienia od rozwiązań projektowych (wykonanie ściany baz warstwy izolacyjnej) nie można uznać za istotne w myśl art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do kwestii akustyki, organ odwoławczy wyjaśnił, iż Polska Norma nr PN-B-02151-3 "Ochrona przed hałasem w budynkach- Izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych", a także § 323 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie obejmują budynków rekreacji indywidualnej. Przepisy cytowanego rozporządzenia odróżniają pojęcie budynku rekreacji indywidualnej od pojęcia budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego oraz budynku użyteczności publicznej i tylko tych trzech ostatnich kategorii budynków dotyczą powołane wcześniej przepisy. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia przyznano, że budynek winien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Jednak – zdaniem organu – zgromadzone w sprawie dowody, w tym opinia projektanta nie wskazują aby te zasady (przepis § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku) zostały naruszone. Ponadto organ odwoławczy powołał się na fakt, iż autor projektu nie stwierdził nieprawidłowości treści wpisu dokonanego przez kierownika budowy, mówiącego że "...akustyka przegrody jest porównywalna do założeń projektowych". W skardze na powyższe postanowienie T. W. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie o zmianę postanowienia i wstrzymanie robót budowlanych dotyczących inwestycji E. W. N. Zarzucił, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 7 i art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, oraz art. 36a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu swej skargi T. W. wyjaśnił, iż naruszenia zasady prawdy obiektywnej upatruje w niewyjaśnieniu kwestii czy realizacja inwestycji przez sąsiada uniemożliwia odpoczynek i sen w zadowalających warunkach, a ściślej, nie zbadano czy będzie możliwe wykorzystanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie skarżącego, opinia projektantki I. K. potwierdza, że brak izolacji we wspólnej ścianie powoduje pogorszenie warunków akustycznych poprzez niedostateczne wytłumienie dźwięków. Nadto opinia ta jest sprzeczna z zapisem w dzienniku budowy dokonanym przez kierownika budowy, a mimo to organ odwoławczy powołał się na te dwa dowody. Zasygnalizowane rozbieżności winny były skłonić [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do podjęcia wszelkich kroków, w tym także do uzyskania opinii biegłego z zakresu budownictwa, w celu wyjaśnienia spornych kwestii. Organ ten powinien był również, zgodnie z przepisem art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, umożliwić stronom postępowania zapoznanie się z materiałem dowodowym a tego nie uczynił. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 36a Prawa budowlanego skarżący podkreślił, że dokonano niewłaściwej interpretacji ust. 5 tej regulacji, która nie zawiera katalogu istotnych odstąpień. Oceny, czy doszło do istotnego odstępstwa, należy – według skarżącego – dokonywać, biorąc pod uwagę nie tylko zapisy projektu, lecz także sposób w jaki faktycznie wykonano budynek, przy jednoczesnym uwzględnieniu wymogów § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku oraz – mając na względzie - ewentualne konflikty sąsiedzkie, które mogą nasilać się w okresie korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż dopuściłby dowód w postaci opinii biegłego, gdyby taka opinia została przedstawiona przez skarżącego. Myli się bowiem skarżący jeśli uważa, że koszty opracowania opinii przez biegłego powinien ponieść organ nadzoru budowlanego. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego – B. W. podtrzymała wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga T. W. jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność stosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Przed przedstawieniem motywów jakimi kierował się Sąd, uchylając postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., celowym jest przypomnienie, iż organy administracji obu instancji wyraziły odmienny pogląd w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy. Otóż, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] stwierdził, że brak wykonania przez inwestorów – E. i W. N. izolacji w ścianie wspólnej budynku letniskowego stanowi o istotnym odstąpieniu od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji powoduje konieczność wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Z kolei organ odwoławczy uznał, że przedmiotowego odstąpienia od rozwiązań projektowych nie można uznać za istotne, dlatego też uchylił postanowienie organu I instancji a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie umorzył jako bezprzedmiotowe. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w obu przypadkach organy orzekały, opierając się na tym samym materiale dowodowym, którego najistotniejszym elementem była opinia autorki projektu – I. K., wydana po konsultacji z drugim autorem projektu – E. K. Przypomnienie powyższych okoliczności zmierzało do wykazania, że istota problemu jaki wystąpił w niniejszej sprawie sprowadzała się do odkodowania pojęcia "istotnego" odstąpienia od ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego, o jakim mowa w art. 36 a i w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane. Brzmienie przepisu art. 36 a Prawa budowlanego, od czasu gdy został wprowadzony ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111 poz. 726), ulegało zmianom, lecz dla potrzeb niniejszej sprawy istotnym jest brzmienie tego przepisu określone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Mimo dokonywanych nowelizacji tego przepisu, w dalszym ciągu nie wyjaśnia on, jakiego rodzaju odstępstwo od projektu lub decyzji o pozwoleniu na budowę można uznać za istotne, a jakie nie. Odpowiedzi na postawione pytanie nie udzielają również pozostałe przepisy ustawowe. Zagadnienie to pozostawiono ocenie organu administracyjnego, który stosując swobodne uznanie, rozstrzyga o stopniu odstępstwa. Konsekwencją stwierdzenia popełnienia przez inwestora istotnego odstępstwa jest między innymi wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, co znajduje oparcie w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jeśli jednak organ uzna dokonane odstępstwo za nieistotne, zasadnym będzie umorzenie postępowania administracyjnego. W obu przypadkach organ wydaje akty o charakterze uznaniowym. Skoro tak, to szczególnie starannego rozważania wymaga, czy wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie noszą cech dowolności. Podkreślić bowiem należy, że uznanie administracyjne może być tylko wówczas zakwestionowane przez sąd administracyjny jeżeli jest dowolne, bo naruszające przepisy postępowania administracyjnego traktujące o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w powiązaniu ze słusznym interesem strony (wyrok z dnia 19 października 1985 r., sygn. akt II SA 1346-1349/85, niepubl.). Przenosząc powyższe rozważania na występujący w sprawie stan faktyczny oraz mając na uwadze motywy rozstrzygnięcia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że organ odwoławczy, ograniczając się w zasadzie do polemiki z argumentami organu pierwszej instancji, przekroczył granice uznania administracyjnego. Stwierdził bowiem, że obowiązujące Normy Polskie oraz § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie zarzutów technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, nie obejmują budynków rekreacji indywidualnej, choć w dalszej części uzasadnienia organ stwierdza także, że zasady określone przepisem § 323 rozporządzenia nie zostały – jego zdaniem - naruszone, a ponadto przyznaje, że budynek winien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Pomijając już fakt, iż w uzasadnieniu postanowienia zawarto dwa odmienne stanowiska co do możliwości zastosowania w rozpatrywanym przypadku § 323 rozporządzenia (być może w wyniku niefortunnego sformułowania "nie obejmują"), podkreślić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie podał własnej oceny zaistniałego przypadku. Powołał się jedynie na zgromadzone dowody, a przede wszystkim opinię projektanta, zapominając o tym, iż rzeczą organu jest dokonanie analizy całokształtu materiału dowodowego, stosownie do treści art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa, i podjęcie samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy. Proces myślowy organu, prowadzący do ostatecznego stanowiska w spornych kwestiach winien mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia, tak, by wszystkie strony postępowania mogły poznać przyczyny takiego a nie innego zakończenia sprawy. Takie wymogi stawia art. 107 § 3 k.p.a. każdemu rozstrzygnięciu organu administracji. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc, przede wszystkim, ustosunkowanie się do treści art. 36 a Prawa budowlanego i stwierdzenie, czy w sprawie zachodzi przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Co prawda, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono treść ust. 5 art. 36a Prawa budowlanego, lecz organ nie pokusił się o dokonanie analizy przywołanej regulacji, nie podał wniosków jakie z niej wyciągnął. Można jedynie domyślać się, że chodziło o przykładowe wskazanie przypadków "istotnego odstąpienia", które jednak nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Z całą mocą podkreślić trzeba –co słusznie zauważył skarżący – że art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego określa wyłącznie sytuacje gdy mamy do czynienia z "nieistotnym odstąpieniem", które nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak zasygnalizowano wcześniej, mimo wielu nowelizacji przepisy regulujące problematykę odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę nie zawierają definicji legalnej "istotnego odstępstwa". Pomocny przy interpretacji tego pojęcia (oprócz ust. 5 art. 36 Prawa budowlanego) będzie dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i poglądy doktryny. Zwykło się przyjmować, że pojęcie "istotnych" zmian należy kojarzyć z celowością instytucji wstrzymania robót, o której mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2001 roku, sygn. akt SA/Bk 494/01 (niepubl.): "Instytucja ta przewidziana została między innymi do zastosowania tam gdzie inwestor poprzez odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę narusza wymogi przepisów w zakresie warunków technicznych i usytuowania obiektu budowlanego oraz narusza zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tam, gdzie odstępstwa nie wpływają na powyższe, brak jest powodów do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych". W niniejszej sprawie zupełnie nie rozważono wpływu zaistniałych odstępstw na ochronę uzasadnionego interesu skarżącego, który w cały postępowaniu dowodził, opierając się na opinii projektanta, że brak izolacji w ścianie wspólnej narusza jego uzasadnione interesy oraz chronione przepisami ustaw i aktów wykonawczych prawo do wypoczynku i snu. Ponadto akcentował, iż brak odpowiedniego wyciszenia budynku małżonków N. doprowadzi do wielu konfliktów sąsiedzkich. Te argumenty skarżącego w całości pominięto, zapominając o obowiązku dokonania oceny uciążliwości budynku pod kątem wymogów z art. 5 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem Sądu, T. W. zgłosił także wiele trafnych zarzutów odnośnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. W szczególności zasadne są te z nich, które dotyczyły niewyjaśnienia, w sposób należyty, stanu faktycznego sprawy. Głównym dowodem, na który powołują się organy obu instancji, jak i strony postępowania administracyjnego jest opinia projektanta – I. K., która stwierdziła między innymi, że "odstępstwo od ustaleń projektu może powodować pogorszenie warunków akustycznych dla sąsiada poprzez niedostateczne wytłumienie dźwięków". Z uwagi na fakt, iż na tle tego stwierdzenia wyciągnięto diametralnie różne wnioski, co do charakteru dokonanych zmian, już tylko ten powód powinien był skłonić organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, sprowadzającego się do złożenia przez I. K. dodatkowych wyjaśnień, bądź też polegającego na zleceniu odrębnej opinii, o ile działający w sprawie inspektorzy organów nadzoru nie posiadali stosownych wiadomości specjalnych. Jedynie takie zachowanie świadczyłoby o spełnieniu obowiązków jakie nakładają na organy administracji przepisy procedury administracyjnej, a to art. 7, art. 8 i art. 77 kpa. Uzyskanie dalszych dowodów w sprawie konieczne jest także dla wyeliminowania sprzeczności pomiędzy opisaną wyżej opinią a zapisem dziennika budowy, z którego wynika, że "akustyka przegrody jest porównywalna do założeń projektowych". Zapis ten nie został zakwestionowany przez autora projektu, co przy jednoczesnym twierdzeniu o możliwości pogorszenia warunków akustycznych, budzi poważne wątpliwości odnośnie rzeczywistych skutków przedmiotowego odstępstwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił natomiast przekonania T. W. o pozbawieniu go prawa czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym (art. 10 kpa). Materiał dokumentacyjny sprawy nie wskazuje, by przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. toczyło się postępowanie dowodowe uzupełniające, co wymagałoby konieczności zapoznania stron postępowania z uzyskanymi materiałami i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powiedziane dotychczas dowodzi nienależytego wyjaśnienia sprawy oraz podważa ocenę zgodności z prawem wykonanej ściany bez warstwy izolacyjnej. Opisane wyżej uchybienia procesowe, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czynią koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto o treść art. 152 i art. 200 p.s.a.