II SA/Op 60/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wydania legitymacji inwalidy wojennego postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Z. B. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu – Inspektorat w Nysie z dnia [...], nr [...] odmawiająca "prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy z przyczyn podanych w uzasadnieniu w zakresie wydania książki inwalidy wojennego". Organ powołał w podstawie prawnej decyzji następujące przepisy: ustawę z dnia 29 maja 1974r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. 2002, Nr 9, poz. 87ze zm.), art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. 2002r., Nr 42, poz. 371), rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 11 marca 2003r. w sprawie trybu wydawania i anulowania legitymacji osoby represjonowanej ( Dz. U. z 2003r. , Nr 61, poz. 539), oraz art.. 83 a ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. , Nr 11, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu organ ograniczył się do zacytowania treść art. 83 a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i podniósł, że "decyzja z dnia [...] została wydana prawidłowo (...) w związku z tym, że odwołujący się nie przedłożył nowych dowodów w sprawie oraz nie ujawniono okoliczności, które mają wpływ na wydanie książki inwalidy wojennego dlatego nie znajduje podstawy prawnej do ponownego rozpatrzenia sprawy". W skardze wniesionej 30 stycznia 2009r. Z. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu rentowego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku o wydanie książki inwalidy wojennego. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 12 sierpnia 2008 r. wystąpił do organu rentowego o wydanie książki inwalidy wojennego na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Opolu z [...], sygn. akt [...], którym ustalono jego prawo do renty inwalidy wojennego na stałe z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z deportacją. Ponadto podniósł, że organ wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] odmówił mu wydania książki inwalidy wojennego, którą wcześniej posiadał od 21 czerwca 2000 r. do 9 grudnia 2004r. Przyznał, że ZUS w miejsce książki inwalidy wojennego wydał mu legitymację osoby represjonowanej. Uważa jednak, że posiada uprawnienia inwalidy wojennego. Ponadto skarżący podniósł, że jego odwołanie złożone wcześniej zgodnie z pouczeniem do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu zostało prawomocnie odrzucone. W szczególności Sąd Okręgowy postanowieniem z [...] w sprawie [...] odrzucił odwołanie, a rozpoznający zażalenie strony Sąd Apelacyjny we Wrocławiu postanowieniem z [...] w sprawie [...] oddalił zażalenie. Sądy obu instancji uznały, że skarżący został mylnie pouczony o możliwości skierowania odwołania od decyzji ZUS do sądu powszechnego, lecz nie otwiera to drogi sądowej w postępowaniu przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Odwołując się do treści art. 476 § 2 i 3 k.p.c. oraz art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sądy te zauważyły, że w kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych nie mieści się żądanie wydania książki inwalidy wojennego. Zarówno książka inwalidy wojennego, jak i legitymacja osoby represjonowanej, stanowią dokumenty potwierdzające prawo lub uprawnienie osób posiadających status inwalidy wojennego lub osoby represjonowanej. Książka inwalidy wojennego w żaden sposób nie przesądza o posiadaniu przez osobę w niej wskazaną uprawnień a jedynie służy za ich dowód. Żądanie wydania książki inwalidy wojennego nie jest żądaniem przesądzenia o posiadaniu prawa, lecz jedynie żądaniem uzyskania od organu odpowiedniego zachowania w zakresie jego obowiązków administracyjnych. Skarżący podniósł też w skardze, że ZUS respektując orzeczenie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia [...] powinien rozpoznać wniosek z 12 sierpnia 2008r. i wydać orzeczenie w formie decyzji z pouczeniem, że służy od niej odwołanie do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że strona posiada legitymację osoby represjonowanej i nie ma żadnych podstaw do wydania książki inwalidy wojennego. Organ podkreślił także, że w przeszłości skarżący wnosił już podobne żądanie które zostało odrzucone w sprawie [...]. Końcowo organ podniósł, że pouczenia zawarte w zaskarżonej decyzji wynikają ze stanowiska organu rentowego, iż sprawa dotycząca wydania książki inwalidy wojennego jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 pkt 2 K.p.c. Ustanowiony w sprawie dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podtrzymał żądanie skargi w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji przy przyjęciu, że właściwym do rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji ZUS z dnia [...] jest sąd administracyjny. Ponadto stwierdził, że odrzucenie skargi przez sąd administracyjny pozbawi Z. B. prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, choć z innych przyczyn niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej ustawą, sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 58 § 4 ustawy, sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przywołany przepis art. 58 § 4 ustawy zawiera unormowanie, które ma zapobiegać negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. Przepis ten stanowi szczególną podstawę właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy "de facto" do właściwości sądu powszechnego. Jedyną przesłanką ustalenia wystąpienia tej szczególnej podstawy właściwości jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny niewłaściwym do rozpoznania sprawy. Sytuacja taka występuje w rozpoznawanej sprawie. Sądy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych obu instancji odrzuciły odwołanie skarżącego z uwagi na brak drogi sądowej przed sądem powszechnym. Wobec powyższego WSA w Opolu z mocy art. 58 § 4 ustawy nie może odrzucić skargi nawet stwierdziwszy swą niewłaściwość i zastosować art. 58 § 1 pkt 1 ustawy. Jednakże nie ma przeszkód prawnych przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi, jeśli zachodzi którakolwiek z pozostałych przyczyn o jakich mowa w art. 58 § 1 pkt 2 -6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie przed sądem administracyjnym z nielicznymi wyjątkami (np. określonym w art. 106 § 5 ustawy) reguluje bowiem ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie Kodeks postępowania cywilnego. W myśl art. 53 § 1 ustawy, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjątek od tej zasady stanowi jedynie art. 53 § 3 ustawy, w myśl którego Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, którym jednak zaskarżone postanowienie nie jest, albowiem stanowi rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Odnotować także należy, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości przedłużenia terminu do wniesienia skargi, w przypadku jego uchybienia na przykład, z uwagi na uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy. Zgodnie natomiast z art. 86 § 1 ustawy w przypadku, gdy strony nie dokonały w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd administracyjny na wniosek stron, postanawia o przywróceniu terminu. Z akt sprawy i oświadczenia samego skarżącego bezspornie wynika, że skarżący otrzymał zaskarżoną decyzję 1 września 2008r. a skargę złożył w organie 30 stycznia 2009r. W aktach sprawy brak jest również wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zwrócić także trzeba uwagę na przepis art. 52 § 1 ustawy. Zgodnie z nim skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl art. 52 § 2 ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dodać należy do tego zapis art. 52 § 4 ustawy zgodnie z którym w przypadku innych aktów niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a , jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej należy również przed wniesieniem skargi do Sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a wówczas termin o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania. Przepisy te należy skonfrontować z art. 83 cyt. wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zapisami Działu VII K.p.a. – Wydawanie zaświadczeń. Wymieniony przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych reguluje przykładowy zakres decyzji w zakresie indywidualnych spraw ubezpieczonych oraz tryb odwoławczy (por. art. 83 ust. 1 – 4 tej ustawy). Wynika z nich, że od niektórych decyzji nie przysługuje odwołanie, lecz prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie spawy na zasadach określonych w K.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi jednak wyjątek o jakim mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż przedmiotem wniosku ubezpieczonego nie było świadczenie w drodze wyjątku ani umorzenie należności tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wniosek o wydanie książki inwalidy wojennego mógł być rozpatrywany na podstawie art. 83 ust. 1 art., 83a lub art. 83b, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tych warunkach tryb odwoławczy przewidziany w art. 83 ust. 2 i 3, art. 83a lub art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozostaje uzupełniony o wymogi wynikające z art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji skarżący przed złożeniem skargi sądowoadministracyjnej winien wezwać organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący takiej czynności nie wykonał, ale nawet jeśli za takie wezwanie potraktować pismo – odwołanie strony z 29 września 2008r. złożone w ZUS – ie 1 października 2008r., to termin 60 dni do wniesienia skargi przy zastosowaniu zasad określonych w art. 53 § 2 ustawy upłynął z dniem 30 listopada 2008r., a skargę złożono 30 stycznia 2009r. W tych okolicznościach sprawy należało stwierdzić, iż skarga została wniesiona po terminie co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie już tylko trzeba wskazać, że odrzucając odwołanie sądy powszechne obydwu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że sprawa wszczęta wnioskiem Z. B. nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych czyli sprawą o jakiej mowa w art. 476 § 2 i 3 K.p.c. oraz ogólnie wskazały na właściwość sądu administracyjnego. Ta kwestia ma istotne znaczenie, gdyż - jak wyjaśniono w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., III CK 53/02 (OSNC 2003, nr 2, poz. 31) i co potwierdzono w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02 (OSNC 2003, nr 10, poz. 129) - sąd, odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, nie może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia nie jest sprawą cywilną, lecz powinien w uzasadnieniu postanowienia wskazać sąd, do którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało ustawowo zastrzeżone. Powinność ta wynika z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującego prawo do sądu, oraz art. 177 Konstytucji, w którym ustanowiono domniemanie właściwości sądu powszechnego we wszystkich sprawach przedstawionych do rozpoznania, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów (por. też art. 77 ust. 2 Konstytucji). Sądem innym niż sąd powszechny, właściwym do rozpoznania sprawy, jest w większości wypadków sąd administracyjny (art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270), niemniej rzeczą sądu powszechnego odrzucającego pozew jest wskazanie w każdym przypadku podstawy prawnej właściwości sądu administracyjnego, bo tylko wówczas konstytucyjne prawo do sądu zostanie w sposób konkretny i poddający się kontroli określone i zapewnione. W warunkach poprzednio obowiązującej regulacji Działu V K.p.a. "Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi", skreślonego przez art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r . przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), dopiero wówczas, gdy organ i sąd wskazywały wzajemnie uzasadnienie swojej właściwości lub jej braku konkretyzował się tzw. spór kompetencyjny rozstrzygany przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Wymienioną regulację zastępują obecnie krytykowane w doktrynie unormowania art. 58 § 4 ustawy i art. 199¹ K.p.c. Dlatego tym bardziej muszą być one właściwie stosowane przez sądy administracyjne i powszechne. (por też: Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, "Glosa" 2003, nr 9, s. 4 i n.). Z tych przyczyn i na podstawie powołanych przepisów należało orzec jak w postanowieniu. O kosztach pełnomocnika z urzędu Sąd orzeknie po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego.