II SA/Op 602/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 września 2014 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Tułowice z dnia 20 maja 2014 r., którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 4 grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzającą podział działki nr ewid. a k.m. [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie: Decyzją z dnia 4 grudnia 2001 r., nr [...], Wójt Gminy Tułowice zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi [...] o nr ewid. b k.m. [...]., stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej we współużytkowaniu wieczystym do 2089 r. współużytkowników wieczystych oraz właścicieli zabudowań. Wśród współużytkowników i właścicieli zabudowań ww. nieruchomości wymieniony został m.in., S. D., któremu decyzja została doręczona w dniu 4 grudnia 2001 r. W dniu 3 września 2013 r. do Urzędu Gminy w Tułowicach wpłynął wniosek S. D., datowany na dzień 3 września 2013 r., w którym domagał uchylenia decyzji Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r., zatwierdzającej podział działki nr ewid. a k.m. [...] o powierzchni 1,1370 ha. Wskazanej decyzji zarzucił uchybienie polegające na nieuwzględnienu go jako strony postępowania, pomimo, że własność jego zabudowań graniczy z nieruchomością, która miała stanowić drogę dojazdową, tj. działką nr c graniczy. Uzasadniał, że na podstawie decyzji Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r. dokonany został podział nieruchomości nr ewid, a, pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej – służebności drogowej, która winna być ustalona przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału. Zapewnienie dojazdu do drogi publicznej nr [...] miało polegać m.in. na prawie przejazdu przez działkę nr c do działek nr d i d. Podniósł, że w wyniku podziału oraz na podstawie umowy kupna zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 30 grudnia 2012 r. nastąpiło zniesienie prawa współużytkowania wieczystego gruntu i prawa współwłasności wspólnych części budynku stanowiącego działkę nr ewid. a w ten sposób, że prawo wieczystego użytkowania działki o nr e wraz z prawem własności budynku stanowiącego odrębną własność przypadła S. D., a prawo wieczystego użytkowania działki nr c stanowiącej drogę dojazdową przypadła S. D. w połowie oraz małżonkom M. i J. W. Wskazał także, iż na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych w miejsce działki nr c k.m. [...] o pow. 0,0430 ha, stanowiącej użytek gruntowy "Bi" wpisano działkę nr c o pow. 0,0436 ha, stanowiącą użytek gruntowy "Bp" . Wskazując na powyższe oraz na decyzję z dnia 22 października 2012 r. Wójta Gminy Tułowice akcentował, że działka nr c nie stanowiła użytku gruntowego – droga (dr), a takie określenie przeznaczenia tej działki, jako drogi dojazdowej do działki nr e i d zapisane jest jedynie w akcie notarialnym z dnia 30 grudnia 2002 r. Wójt Gminy Tułowice, decyzją z dnia 23 października 2013 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r. W wyniku wniesionego przez S. D. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z 25 lutego 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r., nr [...], Wójt Gminy Tułowice, działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania na wniosek w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzającej podział działki nr a k.m. [...]. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego, wskazał na złożony przez S. D. wniosek z dnia 4 września 2013 r., w którym domagał się uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r. z uwagi na to, że nie brał udziału w postępowaniu jako strona. Wskazywał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że po stronie wnioskodawcy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, o których mowa w art. 145, art. 145a i art. 145b K.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. D., zarzucając mu nierzetelne prowadzenie postępowania i niewłaściwe zastosowanie prawa. Wskazując na powyższe domagał się uchylenia postanowienia, jako niezgodnego z prawem i stanem faktycznym oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przytoczył przepisy dotyczące wznowienia postępowania w sprawie oraz akcentował konieczność przestrzegania zasady równego traktowania i ochrony praw nabytych. W piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. żalący się zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 79 K.p.a., art. 81 K.p.a., art. 140 K.p.a, art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 76 K.p.a., art. 84 K.p.a., art. 86 K.p.a., wnosił o ustalenie podstawy prawnej i faktycznej sprawy i uwzględnienie, że organ I instancji nie zebrał i nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego oraz nie dokonął jego rozważenia Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Tułowice z dnia 20 maja 2014 r., powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 149 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał przepisy dotyczące wznowienia postępowania i wskazując na szczegółową analizę akt sprawy uznał, że postanowienie organu I instancji nie dokonał wprawdzie zbadania dochowania przez żalącego się terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie, jednakże sentencja zaskarżonego postanowienia jest zgodna z prawem. Podniosło, że Kolegium jest zobowiązane do ponownego rozpoznania sprawy i stąd też dysponując materiałem dowodowym jest uprawnione do stwierdzenia, że strona uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Dowodziło Kolegium, że z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r. doręczona została S. D. w dniu 4 grudnia 2001 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, które znajduje się w aktach sprawy. Zatem strona dowiedziała się o tej decyzji w dniu 4 grudnia 2001 r. i stąd też termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie rozpoczął bieg w dniu 5 grudnia 2001 r. i upłynął z dniem 5 stycznia 2002 r. Tym samym złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 3 września 2013 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego złożenia, co powodowało, że wniosek nie mógł być rozpoznany merytorycznie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. D. We wniesionej skardze domagał się zmiany zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych i spowodowany tym brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżący przedstawiając stan faktyczny w sprawie nie godzili się z zapadłymi postanowieniami, a zwłaszcza z ich motywami. Zdaniem skarżącego, stanowisko SKO w Opolu jest błędne, gdyż w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jaka znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu (decyzji). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 września 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Tułowice z dnia 20 maja 2014 r., którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 4 grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzającą podział działki nr ewid. a k.m. [...]. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. postanowienia organu I instancji wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie odpowiadają prawu. Na wstępie zauważyć należy, że art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej jako K.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak). Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161 K.p.a.); przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a. w związku z art. 151 §1 pkt 2 K.p.a.), przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 K.p.a.), przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie uznały organy procedujące w sprawie, iż z treści pisma skarżącego datowanego na dzień 4 września 2013 r. wynikało wyraźnie, że żąda on wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 4 grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzającą podział działki nr ewid. a k.m. [...], a przesłanki ustawowej upatruje w braku udziału w postępowaniu, tj. w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący w złożonym wniosku w sposób jednoznaczny i jasny wskazał nie tylko organ, datę i numer decyzji, której dotyczy jego wniosek, ale także i jej sentencję. Wątpliwości organu nie mogła budzić także i wskazana podstawa wznowienia. W sprawie dostrzec należy jednak, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują w sposób jednoznaczny i ścisły tryb postępowania związany ze wzruszeniem decyzji ostatecznych, jaką jest w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe przebiega w dwóch etapach. W ramach pierwszego z nich organ dokonuje wstępnej oceny wniosku, badając czy jest on oparty na wymienionych w przepisach przesłankach wznowienia, jak również czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 K.p.a. W przypadku, gdy organ ustali, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach i został wniesiony z zachowaniem terminów z art. 148 K.p.a. organ wznawia postępowanie w sprawie. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania w przypadku przesłanek ustawowych zawartych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może nastąpić tylko na żądanie strony (art. 147 zd. drugie K.p.a.). W tym miejscu koniecznym jest dostrzeżenie, że organ I instancji nie wydał takiego formalnego postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie, a jedynie zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia ww. decyzji. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do wznowienia postępowania w sprawie. Nota bene taki sposób wszczęcia postępowania zakwestionował organ odwoławczy w decyzji z 25 lutego 2014 r. W sprawie koniecznym jest także stwierdzenie, że ustawodawca zakreślił w przepisie art. 148 K.p.a. terminy warunkujące skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do § 2 art. 148 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie, ze względu na podnoszone przez skarżącego okoliczności w podaniu o wznowienie postępowania, zastosowanie ma właśnie termin z art. 148 § 2 K.p.a. Przed przystąpieniem do oceny legalności zapadłych w sprawie postanowień wskazać należy jeszcze, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043 – Lex nr 1450858). Obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy wniosek został złożony w terminie ciąży również na organie II instancji, jako organie ponownie rozpoznającym sprawę. Tym samym podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie stwierdzenia wymaga także i to, że w świetle art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. istotne znaczenie ma odkodowanie zwrotu "strona dowiedziała się o decyzji". Zdaniem Sądu, za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. W związku z powyższym przypomnieć należy, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania wskazał na ustawową przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. niebrania udziału w postępowaniu, pomimo że decyzja Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r. została mu doręczona w dniu 4 grudnia 2001 r. i skarżący tej okoliczności nie neguje. Fakt ten wynika także z akt administracyjnych i trafnie na niego zwróciło uwagę SKO. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. także wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1941/12 – Lex Nr 1494710). W przedmiotowej sprawie termin doręczenia decyzji z dnia 4 grudnia i dowiedzenia się przez stronę o decyzji jest ten sam i stąd też w świetle powyższego miesięczny termin do wniesienia przez skarżącego podania o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr a, liczony od dnia 4 grudnia 2001 r. upływał z dniem 4 stycznia 2002 r. Trafnie zatem organ odwoławczy ustalił fakt upływu terminu z art 148 § 2 K.p.a. do wniesienia podania o wznowienie. Skarżący z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił dopiero pismem datowanym na dzień 4 września 2013 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 września 2013 r., a więc znacznie po upływie miesięcznego terminu. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie zaistniała przeszkoda procesowa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie i oceny podnoszonej przez skarżącego przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminowi z 148 § 2 K.p.a. Reasumując, w sytuacji, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ stwierdzi, że wniosek został złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 K.p.a., koniecznym jest wydanie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie nie dochodzi wówczas do wznowienia postępowania, a w konsekwencji brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W świetle powyższego niecelowym jest odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze, zwłaszcza jeśli się zważy, iż skarżący nie wskazał czego dlaczego, jego zdaniem nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, jakich wniosków dowodowych nie uwzględnił i jakich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia organ nie ustalił. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było dokonanie oceny czy skarżący wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Tułowice z dnia 4 grudnia 2001 r., wniosek złożył z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Z względów wskazanych wyżej, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.