II SA/Op 607/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia w sprawie ze skargi S. P. na zarządzenie Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 4 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w trybie ustnego przetargu ograniczonego nieruchomości gminnej oraz ogłoszenia wykazu odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. S. P., działając przez pełnomocnika, małżonkę B. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na zarządzenie Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 4 września 2017 r., nr [...], w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w trybie ustnego przetargu ograniczonego nieruchomości gminnej położonej w [...] oraz ogłoszenia wykazu. Skarżący sformułował w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, nie uzasadniając go. Jednocześnie do sprawy o sygn. akt II SAB/Op 147/17 i II SAB/Op 148/17, w piśmie datowanym na dzień 29 grudnia 2017 r., złożył wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego zarządzenia nr [...]. Wobec tego kopię tego wniosku załączono do akt niniejszej sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w latach 2000-2010 właściciel działki nr a zajął samowolnie część działki nr b, będącej własnością gminną. W latach 2009-2010 działka została wyremontowana przy udziale fizycznym i finansowym skarżącego, a szczegóły znajdują się w aktach z jego skargi o sygn. akt II SA/Op 127/17 i ją poprzedzających. W 2010 r. Gmina [...], pomimo wiedzy władz o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podzieliła tę działkę, zmieniając sposób zagospodarowania zajętej części działki. O tej zmianie skarżący dowiedział się w marcu bądź kwietniu następnego roku, kiedy doszło do podziału na działki nr c,d.e.f.g. Ze względu na nieznajomość prawa nie zaskarżył uchwały "MPZT". Wskazał, że Gmina w 2013 r. wystąpiła o płatne ustanowienie drogi koniecznej, a skarżący uzyskał sądowne potwierdzenie z dniem 1 lipca 2010 r. zasiedzenia drogi koniecznej na działce nr c, wpisane do KW działek nr h i i. Skarżący wyjaśnił, że w 2010 r. w protokole "Komisji Mienia Gminy stwierdza umowę ugodę pomiędzy stronami", według której m.in sporna działka nie może być sprzedana w prywatne ręce. Jako kopię tej umowy, przesłał w załączeniu "Notatkę spisaną w dniu 22 marca 2010 r. w związku z wyjazdem Komisji Gospodarki Komunalnej i Majątku Gminy do [...]", która zawiera 5 ponumerowanych wniosków, odnośnie drogi gminnej i lokalizacji znaku drogowego przy ul. [...] w [...]. Z treści wniosków wynika, że sprzedaż drogi w prywatne ręce nie ma być brana pod uwagę (nr 1), drogę gminną należy wyznaczyć wyraziście, zgodnie z dokumentacją w ciągu całego przebiegu (nr 2), po prawej stronie drogi w miejscu rozpoczęcia zbiornika przeciwpożarowego należy ustawić znak drogowy "zakaz postoju", dotyczący obu stron drogi (nr 3), zainteresowane strony zobowiązują się do dopilnowania opróżniania zbiorników wód zanieczyszczonych (nr 4), komisja wnioskuje o wykonanie prac przy drodze przez sołectwo, jako społecznie użytecznych lub społecznych, z użyciem materiałów zapewnionych przez Urząd Miejski (nr 5). Skarżący dodał, że we wrześniu i grudniu 2017 r., akta sprawy dotyczące przedmiotowych zarządzeń nie zostały udostępnione skarżącemu, a skarga na bezczynność (sygn. akt II SAB/Op 132/17) została odrzucona powodu błędów formalnych skarżącego. Skarżący podał, że na chwilę obecną na działce nr c, przeznaczonej przez Gminę do sprzedaży, powinno być prowadzone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, przy czym na drugiej działce przeznaczonej do sprzedaży nr d, pomimo wiedzy o tym i obowiązków organów, tj. Burmistrza, Nadzoru Budowlanego, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie zostało podjęte. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Powołane przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Jak wskazano już wyżej, przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd tej instytucji procesowej jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym ostatnim przypadku chodzi o taką szkodę (majątkową a także niemajątkową), kiedy nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego. Z kolei nie każda strata materialna stanowi "znaczną szkodę" w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, zawarty w skardze i piśmie z 29 grudnia 2017 r., nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na istnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, co uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Jedyne argumenty, jakie przedstawił skarżący dotyczą zarzutów odnoszących się do merytorycznego rozpoznania skargi na zarządzenie, nie mogą więc jednocześnie stanowić okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Badanie zatem zarzutów dotyczących legalności zarządzenia Burmistrza nr [...] może być poddane ocenie przy rozpoznawaniu skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia mijałoby się z celem tej instytucji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w postanowieniu z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt I OSK 1816/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Został on także utrwalony w literaturze przedmiotu (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 343), według którego, "Rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi." Przytoczono tam też orzeczenie zgodnie, z którym "Niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny Sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 P.p.s.a to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej." (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, Lex nr 302251). Podzielając zaprezentowane poglądy, tut. Sąd uznał, że mają one zastosowanie w sprawie z wniosku skarżącego o wstrzymanie zaskarżonego zarządzenia. Wobec tego, skarżący powinien był wykazać we wniosku o wstrzymanie, zaistnienie przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a., a nie przedstawiać zarzuty skargi. Ciężar udowodnienia przesłanek wstrzymania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy, co było także przedmiotem rozważań w orzeczeniach NSA. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, CBOSA). W innym orzeczeniu NSA podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku przez sąd (por. postanowienie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14, CBOSA). NSA wywodził też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14, CBOSA). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14, CBOSA). Sąd w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy oraz stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy". Jak natomiast trafnie wywiedziono w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 19 maja 2016 r. o sygn. akt II FZ 70/16 "Bez wątpienia uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwrócenie się do sądu z samym żądaniem wstrzymania". Poza tym, Sąd, analizując akta sprawy nie dostrzegł z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających - w drodze wyjątku - zastosowanie art. 49 § P.p.s.a. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności lub dokumentów uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek warunkujących udzielenie żądanej ochrony tymczasowej. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.