II SA/Op 612/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi I. i R. G. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, działając na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t .j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), postanowieniem z dnia [...] nr [...], nakazał I. i R. G. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i przedłożyć ekspertyzę techniczną wykonanych robót związanych z dotychczasową realizacją inwestycji "l etap rozbudowy i modernizacji istniejącego pawilonu z przełożeniem kabla 15 kV w N. ul. [...]". Organ I instancji w osnowie decyzji wskazał, że ekspertyza winna zawierać: • plan usytuowania obiektu na aktualnym podkładzie geodezyjnym w skali 1:500, • inwentaryzację budowlaną - część graficzna i opisowa dotychczas zrealizowanych robót budowlanych, • porównanie dotychczas zrealizowanego zakresu robót do projektowanego zakresu określonego w projekcie budowlanym z czerwca 1998r. autorstwa arch. P. W. i (z wykazaniem ewentualnych rozbieżności - o ile takie występują), • opinię o stanie technicznym dotychczas zrealizowanych robót budowlanych z uwzględnieniem podłoża gruntowego oraz w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi, • określenie niezbędnego zakresu robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zobowiązał inwestorów do złożenia w/w dokumentacji, w trzech egzemplarzach, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, jednocześnie pouczył ich, że dokumentacja winna być opracowana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe. W uzasadnieniu odnotował, iż w ramach postępowania dowodowego dokonał kontroli obiektu w dniu 31 stycznia 2006 r. z udziałem stron, potwierdzonej protokołem, w którym określono wszystkie istotne kwestie postępowania administracyjnego. Ustalił zatem, że właścicielem obiektu i inwestorem są I. i R. G. Przedmiotowy pawilon handlowo - usługowy został wybudowany w latach 1998/99 w miejscu poprzedniego, istniejącego od 1989 r., zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Nysie z dnia 3 sierpnia1998 r., nr [...]. W decyzji tej na inwestora został nałożony obowiązek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania. Stwierdził, że obiekt został zrealizowany w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany umożliwiający jego użytkowanie, które inwestor rozpoczął w 1999 r. (sklep odzieżowy), nie spełnił jednak wymogu zawiadomienia organu administracji architektoniczno - budowlanej o zakończeniu budowy. Użytkowanie w tym charakterze trwa do chwili obecnej. Poza tym podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Nysie o pozwoleniu na budowę, na skutek odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w N. Dalej organ podał, że w wyniku skargi Wspólnoty na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 marca 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 czerwca 2005 r. oddalił jej skargę, przeto był związany decyzją organu odwoławczego przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W ocenie prawnej wskazał na konieczność zastosowania przepisów art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiących, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz zapisu ust. 3 art. 50 Prawa budowlanego, w świetle którego można nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów. Wstrzymanie robót budowlanych uzasadnił faktem niewykonania ich w całości. Zdaniem organu, obiekt jest nieukończony i samowolnie użytkowany, co stwarza potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (obiekt użyteczności publicznej). Roboty budowlane uznał za niezakończone, albowiem obiekt nie został otynkowany, wymaga położenia tynku cienkowarstwowego strukturalnego, co przy wysokości obiektu, wg projektu 5,15 m, traktowane jest jako praca na rusztowaniach, jak też cokołu wysokości o 50 cm z płytek ceramicznych. Niewykonanie przez inwestorów wszystkich prac budowlanych przewidzianych w pozwoleniu na budowę podważa wiarygodność oświadczenia kierownika budowy S. W. z dnia 1 marca 1999 r. o zakończeniu wszystkich prac budowlanych, stąd nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Na koniec, organ pierwszej instancji wywiódł, powołując się na wskazania zawarte w decyzji z dnia 3 marca 2004 r. i postanowieniu z dnia 20 czerwca 2006 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, że musi dysponować aktualnym i niebudzącym wątpliwości materiałem dowodowym potwierdzającym (lub nie) prawdopodobieństwo odstępstw konstrukcyjnych, funkcjonalnych oraz charakterystycznych parametrów technicznych obiektu. Stwierdził, że dopiero dostarczenie przez inwestora wymaganej ekspertyzy technicznej pozwoli ocenić sprawę, w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przedstawiony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy. Podniósł, że prowadzone postępowanie zmierza do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu. Zaakcentował, iż pozwolenie budowane, na podstawie którego zrealizowano pawilon handlowy, zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 kwietnia 2000 r. Prawidłowość zajętego stanowiska w tej kwestii potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 marca 2002 r. (sygn. akt IV SA 1216/00), oddalając skargę R. G. na powyższą decyzję. Powyższy fakt spowodował, że niezakończone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeszło do właściwości organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że zażalenie R. G. opisujące tło sprawy niezawierające żadnych merytorycznych argumentów nie mogło zostać uwzględnione. Przytaczając treść art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego stwierdził, iż postępowanie administracyjne w trybie określonym w tych przepisach prowadzi się również wobec inwestora, który rozpoczął roboty budowlane, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaakcentował ponownie, że oba organy nadzoru prowadziły postępowanie w niniejszej sprawie na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z 3 sierpnia 1998 r., co oznacza, iż I. i R. G. nie dopuścili się samowoli budowlanej, ponieważ w momencie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dotychczas wykonane roboty podlegają jednakże zbadaniu w postępowaniu administracyjnym, w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji, wskazując jako podstawę prawną swojego postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stosując się do jego wcześniejszych rozstrzygnięć, załatwił sprawę zgodnie z przepisami. Nie uwzględnił stanowiska R. G., że obecny stan budynku nie stwarza zagrożenia dla ludzi, nie wykluczając jego prawdziwości podkreślając, iż przyczyną wstrzymania robót budowlanych w sprawie było prowadzenie ich bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie legalne prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu I. i R. G. zarzucili, że w świetle art. 50 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, jest to wymóg nieobligatoryjny. Nie dopatrzyli się przesłanki do jego zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nysie do legalnej budowy zakończonej w 1998 r. Opisując przyczyny stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę zakwestionowali ustalenia prawne zawarte w wyroku NSA z dnia 20 marca 2002 r., które spowodowały oddalenie ich skargi. Te okoliczności powinny były mieć wpływ na sposób prowadzenia sprawy dla nich przyjazny, a nie odwrotnie. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz. zm.), zwaną dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia oraz objętego rozpoznaniem Sądu, na podstawie art. 135 P.p.s.a., postanowienia organu I instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Naruszenie prawa materialnego lub proceduralnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy powoduje, że wydany akt podlega uchyleniu. Postępowaniem sądowoadministracyjnym objęte jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nysie z dnia [...], nr [...], nakazujące I. i R. G. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i przedłożenie ekspertyzy technicznej wykonanych robót związanych z realizacją inwestycji w sprawie rozbudowy i modernizacji istniejącego pawilonu z przełożeniem kabla 15 kV w N. ul. [...], oparte na treści art. 50 ust.1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) – zwaną dalej Prawo budowlane. Organy uznały, że w niniejszej sprawie ujawniony stan faktyczny w zakresie wykonanych robót budowlanych wypełnia hipotezę art. 50 ust.1cyt. ustawy, przyjmując ich niezakończenie. Na wstępie należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że wybudowanie obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono, jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego innym niż określony w jej art. 48. Przeto stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie daje podstawy do traktowania inwestorów jak osób, które dopuściły się samowoli budowlanej. Zauważyć zatem przyjdzie, że w takim stanie rzeczy, podstawę prawną orzekania przez organy stanowią przepisy art. 50 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego, które mogą doprowadzić do legalizacji wybudowanego obiektu, albo do nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego wymaga jednakże ustalenia, czy ustalony stan faktyczny wypełnia jego hipotezę. Według art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych po myśli ust. 2 należy, po pierwsze podać przyczynę wstrzymania robót, po drugie ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Przede wszystkim odnotować trzeba, iż przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych, które do chwili wydania rozstrzygnięcia, w powołaniu o ten przepis, nie zostały zakończone, a ponadto dotyczy on robót będących w toku realizacji. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w licznym orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA z 30.03.2005 r., sygn. akt IV SA 5140/03, opubl. LEX nr 189021, wyrok NSA z dnia 16.03.2000 r., sygn. akt IV SA 228/98, opubl. LEX nr 54751). W oparciu o analizę akt administracyjnych trzeba zauważyć, że materiał dowodowy w nich zgromadzony, potwierdza jedynie, że inwestorzy nie otynkowali pawilonu handlowo - usługowego i nie wykonali cokołu a nadto, iż pawilon jest użytkowany od 1999 r., jako sklep odzieżowy. Ten stan rzeczy, przez obie instancje zakwalifikowano, jako nieukończenie robót budowlanych, uprawniający do zastosowania art. 50 Prawa budowlanego. Takie stanowisko, zdaniem tut. Sądu, jest niezasadne. W tym miejscu należy odnieść się do pojęcia zakończenia budowy. Przepisy Prawa budowlanego nie definiują tego pojęcia, przeto odwołać się trzeba do orzecznictwa sądowego i doktryny. Na tle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym jest mowa o zakończeniu budowy, w wyroku z NSA z 20 marca 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2178/95 (niepubl.) przyjęto, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego można uznać doprowadzenie budowy do stanu, w którym - przynajmniej w części - będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Podobne stanowisko prezentuje S. Serafin (Zagadnienia techniczne w prawie budowlanym, W - wa 2005, str. 87). Pogląd ten, w całej rozciągłości, podzielono także w komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Beck, W - wa 2006 r., str. 831). Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie budowlanym. Z tego powodu, nie do zaakceptowania jest inne stanowisko zaprezentowane w tej kwestii w kontrolowanych postanowieniach przez obydwa organy nadzoru. Ponownie trzeba podkreślić, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego, może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych. Nie może dotyczyć robót już zakończonych. Skoro w badanej sprawie organ nie stwierdził robót budowlanych w toku, a jedynie brak wykonania robót wykończeniowych związanych z estetyką obiektu (elewacji i cokołu) w użytkowanym już pawilonie handlowym, to postanowienia wydane niezgodnie z hipotezą omówionego unormowania podlegają uchyleniu, jako naruszające prawo. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Trzeba bowiem powiedzieć, że przepisy tego artykułu znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych (ust. 7). Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa. Wówczas organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (w szczególnych przypadkach). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi przypadek dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wtedy organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania. Trzeci przypadek nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Reasumując, konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa, w tym techniczno - budowlanych. Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylić zaskarżone postanowienie. Uchylenie postanowienia organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152 P.p.s.a. Na marginesie trzeba odnotować, że w myśl przywołanego art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych obligatoryjnie należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowienie organu I instancji nie spełnia dyspozycji cyt. przepisu, zarówno nie podaje przyczyny wstrzymania robót jak i nie ustala wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Uchybienie to uszło uwadze organu odwoławczego. W świetle tej okoliczności organ odwoławczy nie mógł utrzymać zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy, albowiem w tym zakresie postanowienie jest wadliwe. Poza tym w postanowieniu organ może nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Objęty uznaniem obowiązek przedstawienia w/w materiałów może być nałożony dopiero wówczas, gdy organ wykaże, że jest on niezbędny do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust.1 Prawa budowlanego bądź wymaga tego charakter wykonanych robót. Uzasadnienie organu oparto jedynie na zarzucie braku wiarygodności oświadczenia kierownika budowy, bez poczynienia w sprawie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Z protokołu kontroli z dnia 31 stycznia 2006 r. przeprowadzonej przez organ wynika tymczasem, iż obiekt został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, odnotowano w nim jedynie niewykonanie robót wykończeniowych.