II SA/Op 62/05

W IMIENIU RZECZYPOSPIOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie : Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: st. Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...], [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez W. M. jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 15 ust. 2 ustawy z 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 200l r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), która utrzymała mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie wymeldowania z pobytu stałego w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że A. N. zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o wymeldowanie byłego męża W. M. z pobytu stałego, bowiem W. M. nie zamieszkuje w tym lokalu od lutego 1998 r. Podkreśliła, że W. M. opuścił mieszkanie dobrowolnie w dniu 6.02.1998 r. i od tej pory ona sama ponosi koszty związane z utrzymaniem lokalu, a także obciążenia finansowe związane z kredytem zaciągniętym na kupno mieszkania. Organ odwoławczy podjął swoje rozstrzygnięcie w oparciu o ustalenia organu pierwszej instancji, który w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że przedmiotowy lokal jest współwłasnością A. N. i W. M. na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia 28.12.1994 r. W. M. opuścił mieszkanie przy ulicy [...] w P. i zamieszkuje bez zameldowania u swojej matki w P. przy ul. [...], ponieważ zostały wymienione zamki w mieszkaniu przy ulicy [...], a nie otrzymał kluczy od tego lokalu, o czym powiadomiono Komisariat Milicji w P. Jednakże Prokuratura Rejonowa w N. postanowieniem z dnia 29.07.1998 r. umorzyła postępowanie wobec A. N. z uwagi na znikome społeczne niebezpieczeństwo czynu. W ocenie organu odwoławczego materialno-prawną podstawę wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego jest przepis art. 15 ust. 2 ustawy, który określa, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce stałego pobytu lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, zdaniem organu odwoławczego, że W. M. bez wymeldowania opuścił miejsce stałego pobytu przebywając u swojej matki, a okoliczność tę potwierdza przede wszystkim pismo Komisariatu Policji w P. z 23 września 2004 r. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalone w sprawie fakty w pełni odpowiadają normie prawnej art. 15 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Zaakcentował, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest ustawą porządkową. Wynika z niej, że ewidencja ludności ma odzwierciedlać miejsce pobytu osób, a nie tzw. fikcję meldunkową. Ewidencja nie rozstrzyga istotnych spraw życiowych i bytowych osób zarejestrowanych w jej zbiorach. Zameldowanie w danym lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu przebywania w tym lokalu. W skardze wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę na błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne założenie, że skarżący w lutym 1998 r. dobrowolnie opuścił sporny lokal mieszkalny. W związku z tym zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 7, 77 80 KPA, polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz nie przeprowadzeniu oceny dowodów i opierając rozstrzygnięcie jedynie na oświadczeniu A. N. oraz na uzasadnieniu postanowienia Prokuratora Rejonowego w N. Jednocześnie zarzucono naruszenie przepisów art. 10, 79, 81 KPA, nie zapewniając czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, nie pozwalając zapoznać się z dowodami i materiałami zebranymi przez Prokuratora Rejonowego w N., na którego postanowienie powołał się Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, iż dokonując szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić trzeba, że poza sporem pozostaje, że najbardziej miarodajny jest z dowód z dokumentów, jakim jest włączone do akt sprawy postanowienie o umorzeniu dochodzenia w przeciwko A. N. o uniemożliwienie korzystanie W. M. z przedmiotowego lokalu oraz pismo Komendanta Komisariatu Policji w P. Korzystając z dowodu jakim jest Wojewódzki Zbiór Meldunkowy ustalono ponadto, że W. M. nigdzie się nie zameldował po opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu. W tej sytuacji nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego, że puszczenie przez niego miejsca pobytu stałego miało charakter czasowy. Przeczy temu fakt nie zameldowania się na pobyt czasowy. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego również nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że opuszczenie przez niego miejsca pobytu stałego było spowodowane bezprawnym działaniem żony. Przeczy temu fakt, że skarżący nie podejmował przewidzianych prawem środków w celu ochrony swoich praw do przebywania w spornym mieszkaniu. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w swoich wyrokach wyjaśnia, iż przez opuszczenie lokalu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych — należy rozumieć taką sytuację, kiedy osoba zostaje zmuszona do opuszczenia lokalu lub ma utrudniony dostęp do niego, a nie podejmuje przewidzianych prawem środków w celu ochrony swoich praw. W tym miejscu organ podkreślił, że skarżący nie wystąpił do sądu powszechnego z powództwem przeciwko A. N. o przywrócenie naruszonego posiadania. Wywodził, że przepis art. 10 cytowanej ustawy nakłada na osobę, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby obowiązek zameldowania się na pobyt czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy nakłada na osobę która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego ponad 2 miesiące, obowiązek wymeldowania się w organie gminy. Nie wypełnienie tego obowiązku upoważnia organ administracji do wymeldowania osoby na wniosek lub z urzędu, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy. Organ podniósł, że utrzymywanie fikcji zameldowania stanowi duże utrudnienie wszystkim organom administracji publicznej, sądom prokuraturze i innym organom państwowym i komunalnym ubiegającym się o udostępnienie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Materialnoprawną przesłanką, na podstawie której należało rozpoznać żądanie strony był przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. nr z 2001 r., nr 87, poz. 960 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 2 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. W dniu 27 maja 2002 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zapadłym w sprawie o numerze K.20/01 (OTK-A nr 3 z 2002 r., poz. 34) stwierdził niezgodność art. 9 ust. 2 o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Spowodowało to zmianę stanu prawnego również w zakresie treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. W bieżącym orzecznictwie NSA powszechnie przyjmuje się, że w związku z wyrokiem TK, do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego w trybie pierwszej części art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). niezbędne jest spełnienie wyłącznie jednej z dwóch przesłanek określonych w tym artykule, tj. warunku faktycznego opuszczenia miejsca stałego pobytu bez wymeldowania się. W świetle tego wyroku, wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących opuszczenia przez osobę dotychczasowego miejsca pobytu. Źródłem powinności organu gminy dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu (wyrok z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt V SA 3221/02). W wyroku z dnia 14 marca 2003 r. sygn. akt V SA 3036/02 Sąd wyraźnie wskazał, że w związku z orzeczeniem TK przesłanka wymeldowania wymieniona w art. 9 ust. 2 ustawy, a dotycząca uprawnienia do przebywania w lokalu utraciła jakiekolwiek znaczenie. Stąd i zarzuty podniesione w skardze o przysługującym skarżącemu uprawnieniu jako współwłaścicielowi spornego lokalu są bezzasadne. Również w wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1478/01 Sąd zajął podobne stanowisko uznając, że meldunek jest czynnością rejestracyjną o charakterze deklaratoryjnym, nie stwarzającym uprawnień do mieszkania i pobytu w nim, natomiast jest kwestią pochodną od faktu stałego pobytu, mającego oczywiście legalny charakter. W takim stanie rzeczy kluczowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza tego, czy skarżący opuścił przedmiotowy lokal i czy uczynił to dobrowolnie. W tej mierze uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także decyzji poprzedzającej nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 KPA, zaś poczynione ustalenia faktyczne są niewystarczające dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego, wymaga wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA). Przez rozparzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Obowiązkiem organu jest też powiązanie poczynionych ustaleń faktycznych z konkretną normą prawa materialnego, która w części dyspozytywnej pozwala na jej podciągnięcie i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, przy czym podkreśla się konieczność wykazania na jakiej podstawie prawnej decyzja została podjęta, rolę edukacyjno — perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, kształtowanie świadomości prawnej czy też rolę podstawy kontroli poprawności decyzji. W dziedzinie administracji obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 KPA) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA). Zaskarżona decyzja w swoim uzasadnieniu ogranicza się na podstawie oświadczenia uczestniczki postępowania – A. N. i informacji Komendanta Policji, nie popartej jednak żadną argumentacją, do stwierdzenia, że skarżący opuścił miejsce stałego pobytu. Tymczasem opuszczenie lokalu może być wykazywane różnymi dowodami, a nie tylko dokumentami, na tę okoliczność należało nie tylko przesłuchać strony, ale i dopuścić inne dowody (np. wywiad policyjny, przesłuchanie sąsiadów, listonosza i innych osób mogących mieć informacje o rzeczywistym stanie rzeczy). Należy także przyznać, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego pod kątem ustalenia, czy skarżący opuścił lokal zmuszony wymianą zamków, uznając, że nastąpiło dobrowolne opuszczenie lokalu, a w jego ocenie skarżący nie skorzystał z przysługujących mu środków prawnych umożliwiających powrót do mieszkania. Organ II instancji sformułował pogląd, iż nie jest zobowiązany do badania wszystkich okoliczności dotyczących przyczyn opuszczenia lokalu i ewentualnego sporu na tym tle. Dodatkowo, należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, i nie utracił on aktualności po zapadłym wyroku TK, że spełnienie przesłanki opuszczenie przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Utrata uprawnienia do przebywania w lokalu może nastąpić poprzez odpowiednie zachowanie, które jednak w sposób nie budzący wątpliwości wyrażać będzie taką wolę określonej osoby. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 nie wyjaśniły przyczyn okoliczności opuszczenia przez skarżącego przedmiotowego lokalu, a zwłaszcza czy opuszczenie to nastąpiło z jego autonomicznej woli. Reasumując należy stwierdzić, że tego rodzaju wady decyzji administracyjnej powodują, że w sposób istotny naruszają one przepisy postępowania, a w konsekwencji mogły mieć ona wpływ na wynik sprawy. Jak już wspomniano na wstępie powoduje to konieczność uchylenia decyzji zaskarżonej, a także decyzji poprzedzającej, gdyż organ I instancji we własnym zakresie przeprowadził jedynie szczątkowe postępowanie dowodowe i w takiej sytuacji winien mieć zastosowanie ze strony organu odwoławczego przepis art. 138 § 2 KPA a nie art. 136 KPA (zob. uwagi do tego ostatniego przepisu w Komentarzu do KPA B. Adamiak i J. Borkowskiego — wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 200 ustawy — prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.