II SA/Op 62/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. O. na pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. O. (zwana dalej skarżącą) jest pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2018 r., nr [...], którą organ poinformował skarżącą o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie uprawnienia do zawarcia na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu przy ulicy [...] w [...], wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...]. Z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że wnioskiem z dnia 16 października 2018 r., złożonym do Urzędu Miasta w Kędzierzynie-Koźlu w dniu 18 października 2018 r., B. O. wystąpiła do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla o wynajęcie ww. lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Zaznaczyła, że mieszkanie to wynajmuje od [...]. na podstawie umowy zawartej z I. M., zatem - jej zdaniem - nie można twierdzić, że zajmuje je bezumownie. Pismem z dnia 19 października 2018 r. zastępca Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla zawiadomił skarżącą, że wniosek o wynajęcie ww. lokalu mieszkalnego został rozpatrzony negatywnie. Dlatego skarżąca wystąpiła pismem z dnia 9 listopada 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaznaczyła, że w swoim wniosku nie zwracała się o wynajęcie jakiegoś bliżej nieokreślonego lokalu mieszkalnego, zaś organ, zamiast odnieść się do jej wniosku o zawarcie umowy na konkretnie wskazany przez nią lokal mieszkalny, uzasadnia odmowę przyznania jej ogólnych uprawnień do lokalu gminnego. Na pismo B. O. z dnia 9 listopada 2018 r. Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla odpowiedział pismem z dnia 29 listopada 2018 r., wyjaśniając, że zna sytuację skarżącej, jednak oddawanie w najem lokali mieszkalnych z zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle musi odbywać się zgodnie z przepisami uchwały Nr XXXIII/281/16 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle, zmienionej uchwałą z dnia 30 marca 2017 r., z dnia 30 maja 2018 r. i z dnia 30 października 2018 r. Prezydent wyjaśnił też, że Urząd Miasta nie prowadzi postępowań w sprawie ustalenia uprawnień do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony ze wskazaniem na nawiązanie umowy najmu lokalu mieszkalnego z podaniem konkretnego adresu. Urząd rozpatruje wnioski o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony bądź nawiązanie umowy najmu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, stosownie do § 22 ww. uchwały. W skardze zawartej w piśmie z dnia 18 stycznia 2019 r. B. O. wskazała, że zaskarża "decyzję" Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2018 r., którą odebrała w dniu 20 grudnia 2018 r., podtrzymującą "decyzję" Wydziału Polityki Mieszkaniowej Spraw Socjalnych i Zdrowia Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 19 października 2018 r. Zarzuciła, że organ błędnie przyjmuje, iż skarżąca zajmuje lokal bezumownie, a ponadto organ swoim postępowaniem naruszył szereg przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie informując jej o prawie zapoznania się z materiałem dokumentacyjnym sprawy, o przyczynach wystąpienia z żądaniem opuszczenia zajmowanego od wielu lat lokalu oraz o dowodach, na których się oparto wydając negatywne rozstrzygnięcie. Ponadto odpowiedzi, jakie uzyskała skarżąca od organu nie korespondują z jej wnioskiem z dnia 16 października 2018 r. W przekonaniu B. O., od [...] łączą ją z Urzędem pewne relacje prawne, a powstałą nietypową sytuację można rozwiązać przy zastosowaniu przepisów uchwały Rady Miasta, przepisów Kodeksu cywilnego, w tym art. 5, a także przepisów Konstytucji (art. 75 ust. 1). W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie "decyzji". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołał się na zapisy uchwały Nr XXXIII/281/2016 z dnia 31 sierpnia 2016 r. Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle (opublikowanej w Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2016 r. poz. 1894). Organ podkreślił, że w myśl § 5 ust. 1 wskazanej uchwały, lokal może być wynajęty wnioskodawcy zamieszkującemu w warunkach kwalifikujących do ich poprawy, co w wypadku skarżącej nie ma miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy P.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w cyt. przepisach. Z sytuacją taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika bowiem z treści skargi, B. O. domaga się zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy, znajdującego się pod adresem ul. [...] w [...]. W ocenie Sądu, skarga B. O. na pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2018 r. dotyczące odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem reguluje materię o charakterze cywilnoprawnym. Wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali poddane są instrumentom prawa cywilnego i w tym zakresie organ nie wydaje - wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej - decyzji administracyjnych. Wedle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, z późn. zm.), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, a więc zaskarżona czynność, udokumentowana pismem z dnia 29 listopada 2018 r., nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu jest bowiem czynnością o charakterze cywilnoprawnym, zmierzającą do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Z treści powołanego art. 3 § 2 P.p.s.a. wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeśli zatem zawarcie umowy najmu lokalu jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OZ 971/09, dostępne na ww. stronie internetowej). Z powiedzianego dotąd wynika, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotycząca odmowy zawarcia umowy najmu lokalu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu mieszkalnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie, które nie mieści się w zakresie właściwości tego sądu, wyznaczonej treścią art. 3 P.p.s.a. Dodać jeszcze należy, że we wskazanej wcześniej uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. przyjęto, iż tylko akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie osoba ubiegająca się o najem lokalu składa wniosek o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy najmu, wnioskodawca zawiera tę umowę z zarządcą budynku. Działanie organu w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie stanowi czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku najmu lokalu, jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych, czyli czynności zawarcia umowy najmu lokalu. Podkreślenia wymaga, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wola skarżącej, która wniosła o zawarcie umowy najmu zajmowanego dotychczas lokalu. Dokonanie takiej czynności nie wynika zaś z zakresu władztwa publicznego, a pozostaje w kompetencjach organu gminy wynikających z faktu bycia właścicielem lokalu. Organ rozstrzygał o woli zawarcia z wnioskodawczynią umowy najmu, przez co jednoznacznie uznać trzeba, że sprawa ma charakter cywilnoprawny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 578/13; z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2137/12; z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13, zamieszczone na ww. stronie internetowej). Wobec tego, skarga na pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu, nie jest skargą na akt mieszczący się w granicach właściwości sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił o odrzuceniu skargi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., według którego sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.