II SA/Op 628/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta O., na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozpatrując wniosek A sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 3 marca 2008 r. o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zawiesił postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem jest położony na obszarze, co do którego Rada Miasta O. w dniu 22 września 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z projektem planu miejscowego, teren działki wskazanej we wniosku, przeznaczony został pod zieleń urządzoną (5ZP), podczas gdy inwestor zamierza postawić na niej stację bazową telefonii komórkowej w postaci wieży telekomunikacyjnej. Aby natomiast wniosek mógł być uwzględniony, teren planowanej inwestycji musiałby być oznaczony symbolem 19ZP, na którym dopuszczona została lokalizacja masztów stacji przekaźnikowych systemu cyfrowej telefonii komórkowej. W ocenie organu, w związku ze sprzecznością treści wniosku z ustaleniami projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 10 marca do 8 kwietnia 2008 r., zasadnym było zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 3 marca 2009 r. Organ zaznaczył ponadto, że w przypadku uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania, zostanie ono podjęte z urzędu. Zażalenie na to postanowienie złożyła w dniu 14 kwietnia 2008 r. A sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o podjęcie zawieszonego postępowania z urzędu. Argumentując swoje stanowisko, odwołująca się wskazała, że organ podając, jako przyczynę zawieszenia postępowania sprzeczność pomiędzy realizacją inwestycji a przeznaczeniem terenu, nie wykazał istnienia tej sprzeczności za pomocą opinii Biura Urbanistycznego. A sp. z o.o. podkreślała, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego, a z materiałów planistycznych nie wynika, iż jej realizacja będzie niezgodna z tworzonym miejscowym planem, a co za tym idzie nie istnieją podstawy uzasadniające zawieszenie postępowania. W ocenie skarżącego organ nietrafnie wskazał, iż dopuszczalność budowy masztów stacji przekaźnikowej telefonii komórkowej ograniczona jest jedynie do terenów oznaczonych symbolem ZP19, ponieważ § 5.2 ust. 3 pkt 6 a) i b) projektu uchwały Radu Miasta O. pomimo zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, dopuszcza od niego wyjątek w postaci inwestycji celu publicznego, a zatem m.in. inwestycji wnioskodawcy. A sp. z .o.o. wskazała następnie, iż choć przepis art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter uznaniowy, to jednak w przedmiotowej sprawie organ wydał rozstrzygnięcie w sposób dowolny, ponieważ nie dokonał wszechstronnego i dogłębnego przeanalizowania okoliczności faktycznych. Ostatecznie odwołująca się podniosła, że jeżeli z materiałów planistycznych nie wynika, aby zamierzona inwestycja była niezgodna z tworzonym planem miejscowym, to nie ma podstaw do zawieszania postępowania w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, dokonując wykładni przepisu art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, wskazał, że dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przepis ten nie wymaga zaistnienia żadnych konkretnych przesłanek. W szczególności przepis ten nie uzależnia zawieszenia postępowania od tego, czy nad sporządzeniem planu miejscowego prowadzone są jakiekolwiek prace, albo czy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może być poddany merytorycznej ocenie. Organ zaznaczył, że prawo do fakultatywnego zawieszenia postępowania jest wyrazem przyznanego gminie władztwa planistycznego. Celem umożliwienia gminie ochrony interesu publicznego, uprawniono organy planistyczne do zawieszania konkretnych postępowań administracyjnych, do czasu kompleksowego uregulowania sposobu wykorzystania przestrzeni w planie miejskim. Ostatecznie organ wskazał, że uchwała Rady Miasta O. o przystąpieniu do sporządzenia planu, została podjęta już w dniu 22 września 2005 r., podczas gdy wniosek skarżącego został złożony w dniu 3 marca 2008 r., zatem zasadnym było w przedmiotowej sprawie przyznanie pierwszeństwa postępowaniu w sprawie sporządzenia przez organy gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do tutejszego Sądu na wskazane postanowienie złożyła A sp. z o.o. w W., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta O. z dnia [...] Zaskarżonemu rozstrzygnięciu A sp. z o.o zarzuciła naruszenie art. 58 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że przyznaje on organom planistycznym uprawnienie do fakultatywnego zawieszania postępowania z urzędu, nie stawiając jednocześnie żadnych dodatkowych wymagań w zakresie przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie, podczas gdy w ocenie skarżącego koniecznym jest poprzedzenie wydania takiego postanowienia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 107 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Wyjaśniając w uzasadnianiu motywy skargi, A sp. z o.o. w zasadniczym zakresie powtórzyła swoją argumentację przedstawioną w zażaleniu z dnia 14 kwietnia 2008 r., podkreślając raz jeszcze, iż organ I instancji nie wykazał w żaden sposób istnienia sprzeczności pomiędzy realizacją inwestycji wnioskodawcy, a projektowanym przeznaczeniem terenu. Powołując się na liczne orzecznictwo oraz poglądy doktryny skarżący podniósł także, iż chociaż rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter uznaniowy, to jednak w przedmiotowej sprawie uznaniowość ta przyjęła formę dowolności. Skarżący wskazał, że z treści przepisu art. 7 K.p.a. wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, a co za tym idzie w przypadku rozstrzygnięć uznaniowych, organ odstępując od wskazanej zasady, powinien wykazać, że uwzględnienie wniosku prowadziłoby do kolizji z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W przedmiotowej sprawie, zdaniem A sp. z o.o., organ nie wskazał na takie podstawy swego rozstrzygnięcia. W tej kwestii skarżący podniósł także, iż obecnie w orzecznictwie podkreśla się konieczność odstąpienia od dominującej w poprzednim ustroju praktyki, kiedy to prymat przyznawano interesowi społecznemu. Aktualnie bowiem rozstrzygnięcia uznaniowe powinny uwzględniać w większym zakresie również słuszny interes indywidualny. Ostatecznie skarżący zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych wskazał, że uzasadnienie postanowienia nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, na jakich podstawach prawnych zostało ono oparte oraz jaki stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony, a co za tym idzie rozstrzygnięcie to nosi cechy dowolności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowe są twierdzenia skarżącego, zgodnie z którymi skoro wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozostaje w zgodzie z zapisami projektu planu miejscowego, projekt ten jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji lokalizacyjnej, bez potrzeby zawieszania postępowania. Organ wyjaśnił, że projektu planu miejscowego nie stanowi aktu prawa miejscowego i jako taki nie może być podstawą orzekania w sprawie decyzji lokalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie postanowienia będącego przedmiotem niniejszej sprawy. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W pierwszej kolejności, dokonując rozważań w zakresie prawa materialnego należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do treści przepisu art. 4 wskazanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w gminie uregulowana jest w przepisach Rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego określony jest w Rozdziale 5 tej ustawy. W rozdziale tym znajduje się także przepis art. 58 ust. 1, stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień organów obu instancji. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podjęcie tego postępowania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta i wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, następuje natomiast albo w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania, jeżeli rada gminy nie podjęła w tym czasie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter regulacji szczególnej względem przepisów art. 97 i art. 98 K.p.a., które w sposób ogólny formułują podstawy zawieszenia postępowania. Znamiennym jest jednak, iż przepis art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od regulacji K.p.a., nie wskazuje wprost przesłanek uzasadniających zawieszenie toczącego się postępowania. Przesłanki te należy zatem wyinterpretować przy zastosowaniu wykładni systemowej, a zatem umiejscowienia danej normy w akcie prawnym, a także poprzez wykładnię a contrario względem przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania, które w zdaniu drugim art. 58 ust. 1 zostały jednak szczegółowo podane. Mając zatem na uwadze, iż postanowienie o zawieszeniu, dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jak wynika z przywołanego przepisu art. 4 ustawy, wydawana jest tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zważywszy na to, że obligatoryjne podjęcie zawieszonego postępowania następuje w sytuacji, gdy nie została nawet podjęła uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo mimo przystąpienia do sporządzania tego planu, do jego uchwalenia lub zmiany jednak nie doszło, należy uznać, iż podstawową przesłanką warunkującą zawieszenie postępowanie jest brak planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziwszy ten brak, koniecznym jest ustalenie na jakim etapie znajdują się prace zmierzające do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem czy podjęto już uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy został sporządzony projekt planu miejscowego, albo czy podjęto już uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, czy projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz czy zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, albo czy zgłoszono już uwagi do tego projektu i czy zostały one przez radę gminy uwzględnione czy nie. Ustalenie etapu na jakim znajdują się prace nad uchwaleniem planu jest o tyle istotne, że pozwala na zbadanie zasadności wydania postanowienia o zwieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreśla się bowiem, że przepis ten przyznając organom gminy "możliwość zawieszenia" postępowania odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, która pozostawiając organom znaczną swobodę w zakresie wyboru rozstrzygnięcia sprawy, rodzi jednocześnie niebezpieczeństwo jego dowolności. Na tym tle znaczącym jest odpowiednie uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia tego postępowania, które opierać się powinno na porównaniu treści wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z materiałami planistycznymi. Inaczej bowiem będzie oceniana zasadność zawieszenia postępowania w przypadku, gdy prace nad uchwaleniem planu miejscowego w ogóle nie zostały podjęte, lub są dopiero w fazie początkowej, inaczej natomiast, jeżeli projekt tego planu jest już sporządzony i został poddany pod publiczną dyskusję. "Jeśli z materiałów planistycznych wynika, iż realizacja danej inwestycji celu publicznego będzie zgodna z tworzonym m.p.z.p., to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami m.p.z.p., organ powinien na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. wstrzymać to postępowanie" (patrz: Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wyd. Zakamycze 2004, Komentarz do art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, organy obu instancji w sposób prawidłowy podjęły rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zostało należycie i wyczerpująco uzasadnione. Zaakcentować należy, iż wniosek skarżącego został złożony w czasie, gdy projekt planu zagospodarowania przestrzennego został już wyłożony do wglądu publicznego, a zatem w końcowej fazie procedury zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego. Następnie koniecznym jest zwrócenie uwagi, że projekt planu miejscowego na spornym ternie przewidywał urządzenie zieleni, podczas gdy wniosek dotyczył posadowienia stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci wieży telekomunikacyjnej. Z tych względu wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musiał być poddany szczegółowej analizie organu I instancji, który obowiązany był wyważyć, czy w ramach przyznanego mu władztwa planistycznego, w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, prymat przyznać interesowi społecznemu, czy też interesowi inwestora. Znamiennym jest, że sam charakter zamierzenia inwestora był w przedmiotowej sprawie złożony, ponieważ wniosek posadowienia stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci wieży telekomunikacyjnej, z jednej strony służyć miał prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej, z drugiej zaś stanowił inwestycję celu publicznego. Prezydent Miasta O. wydając postanowienie z dnia [...] uznał, że pomiędzy treścią wyłożonego projektu planu miejscowego, a zamierzeniem inwestycyjnym A sp. z o.o., w zakresie przeznaczenia spornego terenu, zachodzi sprzeczność. Ponadto organ wskazał tereny, na których – zgodnie z projektem planu – dopuszcza się lokalizację masztów stacji przekaźnikowych systemu cyfrowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, podkreślając, że przepis art. 58 ust. 1 omawianej ustawy, stwarza zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwość zawieszenia konkretnego postępowania administracyjnego, do czasu regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania. Dodać trzeba, że w niniejszym postępowaniu, kwestią bezsporną pozostaje okoliczność, iż prace nad uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w rejonie obejmującym teren zamierzenia inwestycyjnego strony skarżącej - były na zaawansowanym etapie. Stąd organ skorzystał z uprawnienia art. 58 ust. 1 ustawy, bowiem w opisanym stanie faktycznym, tj. w trakcie działań końcowych przy projekcie planu, wybrał do załatwienia wniosku skarżącego, planowana formę gospodarowania przestrzenią. W związku z powyższym, uwzględniając interes skarżącej (wnioskodawcy), zawieszenie postępowania nastąpiło do czasu uchwalenia planu, jednak nie dłużej niż wskazanym tym przepisem terminem restrykcyjnym 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku w sprawie. Skoro organ dał wyraz w swoim stanowisku, w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu, że zdecydował się na zasadę pierwszeństwa planowanego gospodarowania przestrzenią nad formą gospodarowania bezplanowego, zatem zarzut skarżącego naruszenia tego przepisu jest chybiony. Raz jeszcze podkreślić przyjdzie, że zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom formalnym z art. 107 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., stąd należało uznać zarzut naruszenia tych przepis za bezpodstawny. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu organ wydając zaskarżone postanowienie, nie dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącego dowolności, ponieważ w sposób jasny i precyzyjny określił przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Chociaż niewątpliwie było to rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym, to jednak jego podstawy zostały przez organ wskazane w uzasadnieniu, a ponadto w opinii Sądu były prawidłowe, ponieważ organ wykazał sprzeczność z wyłożonym projektem planu, a w tej materii należało "przynajmniej" wskazać na prawdopodobieństwo sprzeczności, miedzy wnioskiem a materiałami planistycznymi. Zdaniem Sądu z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skarżącego odnośnie nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego oraz braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i prawidłowego uzasadnienia treści postanowienia. W szczególności chybione były zarzuty odnośnie nieprzedstawienia przez organy administracji opinii Biura Urbanistycznego co do stwierdzenia sprzeczności pomiędzy realizacją inwestycji a projektem planu, oraz dotyczące treści § 5.2 ust. 3 pkt 6 a) i b) projektu uchwały Radu Miasta O., który pomimo zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, dopuszcza od niego wyjątek w postaci inwestycji celu publicznego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, skarżący najwyraźniej nie dostrzega różnicy pomiędzy projektem planu miejskiego, a uchwalonym już planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym – zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 ustawy – akt prawa miejscowego. O ile zatem zarzuty skarżącego mogłoby podlegać uwzględnieniu w sytuacji rozpatrywania wniosku o budowę inwestycji celu publicznego na terenie objętym już uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego, o tyle nie mają racji bytu w sytuacji, gdy mamy do czynienia jedynie z projektem i to na etapie postępowania "wpadkowego", czyli wydania postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania z art. 58 § 1 ustawy. Z wymienionych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.