II SA/Op 636/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2008 r., Nr IG. VI-TD-7042-254/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek wniosku J. A. z dnia 27 stycznia 2009 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Prezydent Miasta Opola, działający z upoważnienia Rady Miasta Opola, wynikającego z uchwały Nr XLI/420/08 z dnia 27 listopada 2008 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2008 r., Nr IG.VI-TD-7042-254/08 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXVI/380/08 Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Szczepanowic w Opolu. W dniu 28 stycznia 2009 r. wpłynął do Sądu wniosek datowany na dzień 27 stycznia 2008 r., w którym J. A. zwrócił się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. Uzasadniając swoje żądanie J. A. powołał się na przepisy art. 33 § 2, art. 25 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał na okoliczność, że w sprawie wnosił uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego. Podniósł, iż na swoje zastrzeżenia nie otrzymał żadnej wiążącej odpowiedzi oprócz lakonicznego stwierdzenia, że uwzględnienie jego uwag "wydaje się niemożliwe – z uwagi na zgodność projektu planu z przepisami i studium". W dalszej części wniosku J. A. zwrócił się o zbadanie zgodności uchwały Nr XXXVI/380/08 pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, a szczególnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykonywania robót budowlanych, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast osoba, które nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczył jej interesu prawnego, może zgłosić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wnioskować o dopuszczenie do tego postępowania w charakterze uczestnika. Pozostaje zatem do rozważenia czy J. A. może, względnie powinien, uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, po wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez Gminę Opole. Istota zagadnienia sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie czy J. A. w postępowaniu sądowym powinien być uczestnikiem na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.), czy też może uczestniczyć na prawach strony dopuszczonym do udziału przez Sąd (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 33 § 1 P.p.s.a. wiąże przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem, jaki podmiot ten miał uprzednio w postępowaniu administracyjnym. W piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 33 § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności, gdy przedmiotem zaskarżenia jest przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" pod redakcją T.Wosia. Wyd. LexisNexis 2005, str. 183). Jest oczywistym, że J. A. nie uczestniczył we wszczętym postępowaniu nadzorczym w charakterze strony, co wynika także z analizy akt sprawy, a to prowadzi do wniosku, że nie posiada on z mocy prawa (na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a.), przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą Gminy Opole. Wobec powyższego rozważyć należy, czy J. A. może brać udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a., a zatem należy ocenić czy wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, "Publiczne prawa podmiotowe.", Zakamycze 2000 r., str. 126), a precyzując to pojęcie wskazano, iż jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jak w przypadku interesu prawnego, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, E. Smoktunowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego", Warszawa 1995, str. 109). Z kolei interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Interes prawny, aby mógł zostać zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawach materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (zob. J. Borkowski [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 7, Warszawa 2005 r., str. 224 i in.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zważono, iż przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest rozstrzygnięcie organu nadzoru, wydane w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Skoro zatem tylko gmina lub związek międzygminny legitymowane są do wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze, to tym samym, w ocenie tut. Sądu, w postępowaniu sądowym mogą uczestniczyć tylko te podmioty. Wnosząc pismo procesowe i domagając się dopuszczenia na prawach strony do postępowania sądowoadministracyjnego, J. A. powołał się na to, że wnosił uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały przez Radę Miasta uwzględnione. Sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego. Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego, uruchomionego na skutek skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, wydane w ramach przysługujących mu środków nadzorczych, tłumaczone tylko tym, że osoba ta także kwestionuje postanowienia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, i niejako "popiera" działania wojewody, a także wprowadza swoje zastrzeżenia do uchwały, nie ma podstawy prawnej. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powyższa wykładnia prowadzi do wniosku, że J. A. nie ma w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie uruchomionej skargą Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Z tych też względów, Sąd nie znajdując podstaw do uznania J. A. za uczestnika postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.