II SA/Op 64/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego o d d a l a s k a r g ę. Decyzją [...] z dnia [...], opartą o przepisy art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 9, poz.26 z pózn. zm.) oraz art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 czerwca o Policji (Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 1092), Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił M. M. przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu wskazał, że M. M. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w związku z nabyciem w dniu 5 grudnia 2003 r. domu w W., podczas gdy na podstawie decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów WUSW w O. o przydziale mieszkania nr [...], w dniu 7 grudnia 1984 r. otrzymał lokal mieszkalny w R. przy ul. [...], mieszczący się w budynku będącym w trwałym zarządzie KWP w O. Powołując przepisy wskazane jako podstawa prawna decyzji organ stwierdził, że pomoc finansowa na zakup lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi, który posiada już przydzielony decyzją administracyjną lokal mieszkalny, gdyż nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania ponownego prawa do lokalu. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. M., podnosząc w odwołaniu, iż ze stwierdzenia zawartego w decyzji wynika, że zajmowany lokal jest w dyspozycji organu. Określenie tego lokalu jako mieszkalnego jest natomiast chybione, gdyż jest to lokal funkcyjny, kwatera tymczasowa, o jakiej mowa w § 10 pkt 1 i § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, o czym świadczy usytuowanie w budynku jednostki organizacyjnej Policji przeznaczonym na cele służbowe, na terenie obiektu zamkniętego. Poza tym podniósł, że w razie przyznania pomocy finansowej będzie zobowiązany opróżnić ten lokal i przekazać go do dyspozycji KWP w O. Zarzucił, że lokal mieszkalny to lokal stanowiący odrębną nieruchomość, nie otrzymywał, jak inni pomocy na podniesienie standardu zajmowanego mieszkania. [...] Wojewódzki Komendant Policji w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał na definicje lokalu mieszalnego i mieszkania wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U.Nr 71, poz. 733 ze zm.) oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podzielając rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji, stwierdził, że przydzielony M. M. lokal usytuowany jest w budynku będącym w trwałym zarządzie KWP w O., przeznaczonym zarówno na cele administracyjne, jak i mieszkalne, jest samodzielnym lokalem mieszkalnym spełniającym obowiązujące normy zaludnienia, natomiast pojęcie lokalu mieszkalnego jest szerokie i nie każdy lokal mieszkalny musi stanowić odrębną nieruchomość. Powołując się na przepis art. 88 ustawy o Policji wskazał na generalną zasadę ustanawiającą prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, podkreślając, że prawo do pomocy finansowej w trybie art. 94 ust. 1 tej ustawy policjant nabywa w razie gdy organ Policji nie spełnia obowiązku poprzez zapewnienie prawa do lokalu w drodze decyzji o przydziale. W skardze na powyższą decyzję M. M. wniósł o jej uchylenie, podnosząc argumenty podawane już w odwołaniu, że zajmowany lokal jest pomieszczeniem mieszkalnym usytuowanym w budynku Posterunku Policji i został decyzją z dnia 7 grudnia 1984 r. przydzielony jako lokal funkcyjny w rozumieniu § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. Usytuowanie lokalu ma wpływ na prywatność jego i rodziny, gdyż jest narażony na niezapowiedziane odwiedziny ludzi różnego pokroju, potrzebujących pomocy policji. Wskazał, że podejmowane próby wykupienia lokalu nie dawały rezultatu, a nadto uzyskiwał informację, iż w sytuacjach opisanych w ustawie o Policji będzie zobowiązany opróżnić lokal i oddać go do dyspozycji organu, gdyż jest on związany z wykonywaną funkcją policjanta. Zarzucił ponadto, że wskazywana definicja kwater tymczasowych, wynikająca z rozporządzenia MSWiA, jest permanentnie pomijana przez organy orzekające w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że skarżącemu nie został lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa, która jest przydzielana policjantowi w służbie przygotowawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 1092 ze zm.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 88 ust. 1 tej ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W myśl art. 90 ust. 1 na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gmin, lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W świetle powyższego należy stwierdzić, że realizacja prawa funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego i zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów może następować w formach przewidzianych w ustawie, a w szczególności poprzez przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), co następuje w decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5), a nadto poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1) bądź też poprzez udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Z treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że jedynie w sytuacji gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Problem wzajemnych relacji pomiędzy uregulowaniem zawartym w art. 88, art. 90 i art. 94 ust. 1 ustawy o policji został rozstrzygnięty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 (ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 77), w której stwierdzono, że wykładnia gramatyczna art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż spośród form zaspokajania prawa funkcjonariuszy Policji do lokalu mieszkalnego, ustawodawca przyznał pierwszeństwo decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, a dopiero w razie gdy taki przydział nie nastąpił – policjantowi służy prawo uzyskania pomocy finansowej. Przepis art. 88 ust. 1 jest funkcjonalnie powiązany z treścią art. 90 ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek utrzymywania określonego w tym przepisie zasobu mieszkaniowego, przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Z tego względu pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania przez organ Policji uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, określonego w art. 90 ustawy. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Prawo to nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Przepis ten ma niewątpliwie na celu, by policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Skoro prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza, to w świetle powyższego nie może budzić wątpliwości wyraźny zapis wynikający z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, wyłączający możliwość uzyskania pomocy finansowej przez policjanta, który otrzymał lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej o przydziale. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż z lektury akt wynika, że decyzją Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów WUSW w O. z dnia 7 grudnia 1984 r., Nr [...], M. M. otrzymał przydział mieszkania funkcyjnego w R. przy ul. [...], obejmującego 3 izby, w tym dwa pokoje mieszkalne, o powierzchni mieszkalnej 28,12 m2, a ogólnej 45,22 m2. Według tej decyzji do zamieszkania uprawnieni byli ponadto żona oraz syn Ł.. Jako podstawę prawną powyższej decyzji wskazano zarządzenie Nr 82/74 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO i ich rodzin (Dz.Urz.MSW Nr 6, poz. 20). W aktach zalega również decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., Nr [...] (bez daty), wydana na podstawie zarządzenia Nr 10/88 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz.Urz.MSW z 1985 r., Nr 38, poz. 181), o przydziale dodatkowej izby o powierzchni 8,75m2, wskazująca jako uprawnionych do zamieszkania żonę oraz synów Ł. i J., zawierająca adnotację, że należy ją traktować łącznie z wydaną wcześniej decyzją, z dnia 7 grudnia 1984 r. Poza sporem pozostaje zatem okoliczność, że skarżący otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej przydział lokalu pozostającego w dyspozycji organów podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W tym miejscu należy wskazać, że w dacie przyznawania skarżącemu lokalu obowiązywał przepis art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r., Nr 23, poz. 136 ze zm.), stanowiący, że Funkcjonariusz otrzymuje dla siebie i członków rodziny mieszkanie służbowe w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej - na zasadach i według norm określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, a w razie braku mieszkania służbowego funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny. Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 31 lipca 1985 roku o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181), która nie posługiwała się już pojęciem "mieszkanie służbowe", zastępując je pojęciem "lokal mieszkalny". W art. 80 ust. 1 zawierała zapis analogiczny jak w uchylonym przepisie art. 36 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, przewidując, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto na zasadzie art. 80 ust. 2 tej ustawy funkcjonariusz w służbie przygotowawczej mógł otrzymać tymczasową kwaterę. Na marginesie należy wskazać, że zapis ten w niezmienionym brzmieniu został przez ustawodawcę zawarty w art. 88 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Poza tym ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. w art. 82 ust. 1 wskazywała, że na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji państwowej lub zakładów pracy, a także zwolnione przez funkcjonariuszy. Taki sam zapis został transponowany do ustawy o Policji. Jednocześnie przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania przepisów zawierających szczegółową regulację w zakresie przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. Przepis § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów określa, że dla policjanta posiadającego rodzinę przysługuje dla niego i każdego członka jego rodziny po jednej normie zaludnienia wynoszącej od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Istotą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest natomiast ustalenie charakteru prawnego lokalu przydzielonego skarżącemu w drodze decyzji z dnia 7 grudnia 1984 r., a w szczególności ustalenie czy lokal ten jest lokalem mieszkalnym. Dokonując takich ustaleń należy stwierdzić, że ustawa o Policji, posługując się pojęciem lokalu mieszkalnego nie zawiera samodzielnej definicji tego pojęcia. Z tego względu należy posiłkowo posłużyć się definicją legalną zawartą w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), z której wynika, iż samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Kontestując takie określenie lokalu mieszkalnego dostrzec należy zbieżność tego pojęcia ze wskazywanym wyżej, a wynikającym z ustawy o Policji celem polegającym na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że przydzielony skarżącemu w drodze decyzji administracyjnej lokal jest lokalem mieszkalnym, a jego powierzchnia mieści się w normach przewidzianych przepisami wykonawczymi. W świetle powyższego należało za prawidłowe uznać stanowisko organów, że skarżącemu zostało przydzielony lokal mieszkalny którego łączna powierzchnia odpowiada przewidzianym normom. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenia dla dalszej oceny uprawnienia skarżącego do dochodzonej pomocy finansowej na zakup domu, gdyż zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przysługuje policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Skoro więc skarżący otrzymał w drodze decyzji administracyjnej przydział lokalu mieszkalnego, znajdującego się w dyspozycji organów policji, to w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wyłączone zostało przysługujące funkcjonariuszowi prawo uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie kolejnego lokalu. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy finansowej na nabycie domu jednorodzinnego. Odnosząc się do argumentów skargi należy podkreślić, że przyznanie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji organów Policji wyczerpuje obowiązek organów, jak i zaspokaja prawo funkcjonariusza zapewnione przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że powyższe prawa i odpowiadające im obowiązki mają ścisły związek z istniejącym stosunkiem służbowym policjanta i nie zostały przez ustawodawcę ustanowione w celu umożliwienia funkcjonariuszom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na przyszłość, w razie ustania stosunku służbowego. Do tego zmierzają zarzuty skarżącego, który stwierdzenie, że zajmowany lokal jest kwaterą tymczasową wywodzi z uzyskanej odmowy sprzedaży tego lokalu oraz z informacji, że będzie musiał lokal opuścić, gdyż jest on związany ściśle z wykonywaną funkcją policjanta. Na marginesie należy również wskazać, że w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz.1469) wskazano, iż na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. W świetle powyższego na kwatery tymczasowe mogą być również przeznaczane lokale mieszkalne. Przy tym stanie faktycznym oraz prawnym brak jest także podstaw do przyjęcia, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy administracji publicznej naruszyły prawo, działały zatem legalnie. Z tych wszystkich względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.