II SA/Op 643/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz J. W. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Brzegu decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), orzekł o odmowie wymeldowania D. W. z pobytu stałego przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na żądanie J. W. Według twierdzeń J. W., jego była żona D. W. opuściła dobrowolnie miejsce stałego zameldowania i od dnia 1 lutego 2006 r. zamieszkuje wspólnie ze swym konkubentem oraz dziećmi przy ul. [...] w B. Z kolei D. W. twierdziła, że miejsce zameldowania opuściła na skutek wyrzucenia jej z mieszkania przez byłego męża, a w mieszkaniu nocuje pod jego nieobecność. Powołując się na załączone dokumenty, wskazywała na okoliczności stosowania przez J. W. wobec niej przemocy. Organ zaznaczył, iż w trakcie przeprowadzonych oględzin w przedmiotowym mieszkaniu ustalono, że w małym pokoju znajdują się rzeczy D. W. i dziecka. Ponadto z uzyskanej informacji, z Komendy Powiatowej Policji w Brzegu wynika, że D. W. przebywa w dotychczasowym miejscu zameldowania. W trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, przesłuchani świadkowie potwierdzili, że widywali D. W. w budynku oraz w mieszkaniu przy ul. [...]. W świetle materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, organ uznał, iż w sprawie nie zaistniały podstawy do wymeldowania D. W. z pobytu stałego, bowiem została ona usunięta z lokalu przy ul. [...] w drodze przymusu i dlatego też stwierdził, że nie doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Jednocześnie organ wskazał, iż nie godząc się z zaistniała sytuacją D. W. korzystała z przysługujących jej środków. Wyjaśnił ponadto organ, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności (...), jest spełniona jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny, stąd na tę okoliczność, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego przesłuchano strony i świadków, wystąpiono z zapytaniem do Komendy Powiatowej Policji oraz przeprowadzono oględziny w spornym mieszkaniu. W odwołaniu od decyzji J. W. podniósł zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę odmowy wymeldowania, poprzez przyjęcie, że D. W. została usunięta z lokalu przy ul. [...] w drodze przymusu. Stwierdził, iż decyzja była przedwczesna i została oparta na niepełnym materiale dowodowym. Odnosząc się do argumentów uzasadnienia stwierdził, iż dokonana przez organ ocena materiału dowodowego miała charakter wyrywkowy, tendencyjnie zmierzający do potwierdzenia przyjętej tezy, a "nie opierała się na bezspornych ustaleniach popartych dowodami". Odwołujący wskazał, iż ustalenia zarówno w zakresie przymusowego opuszczenia lokalu mieszkalnego przez D. W., jak również stosowania przez niego wobec byłej żony przemocy, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zakwestionował wiarygodność oględzin przeprowadzonych w mieszkaniu, z uwagi na ograniczenie ich zakresu jedynie do małego pokoju. Za nieprawidłowe wskazał zaniechanie przez organ ustalenia w kwestii charakteru przebywania D. W. w mieszkaniu, tj. czy miało ono charakter incydentalny i krótkotrwały, czy też wiązało się z zamiarem stałego pobytu. Jako istotny brak w postępowania dowodowym, odwołujący uznał pominięcie dowodu z przesłuchania osób zamieszkałych przy ul. [...], na okoliczność zamieszkiwania w tym miejscu D. W. oraz przesłuchania świadka M. Z. Dodał, że na tę okoliczność nie przesłuchano także funkcjonariusza Policji po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, jak również pominięto dowody z zeznań świadków wnioskowanych przez niego i odmówiono przyjęcia przedkładanych przez niego dokumentów. Organ odwoławczy, w piśmie z dnia 21 sierpnia 2006 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odwoławczego i wyznaczył im czternastodniowy termin, od dnia doręczenia zawiadomienia, do składania wyjaśnień i ewentualnych wniosków dowodowych. Zawiadomienie doręczone zostało J. W. w dniu 23 sierpnia 2006 r., natomiast D. W. odebrała je w dniu 24 sierpnia 2006 r. Wojewoda Opolski, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wskazał, iż w postępowaniu odwoławczym zostały uwzględnione przedłożone przez odwołującego dokumenty. Organ ponadto stwierdził, iż w sprawie zgromadzone zostały dokumenty na poparcie faktu znęcania się odwołującego nad byłą żoną, natomiast dowody w postaci oględzin oraz dokumentu z kontroli meldunkowej są nie do podważenia. Dodał, że M. Z. nie została w charakterze świadka zgłoszona przez skarżącego na rozprawę administracyjną. Wojewoda również stwierdził, iż w postępowaniu przed organem I instancji udowodniono, że D. W. nie opuściła lokalu mieszkalnego w sposób trwały i dobrowolny. Jako najbardziej miarodajne w tym zakresie uznał dowody z rozprawy administracyjnej, z dnia 25 lipca 2006 r. Jednocześnie, przychylając się do wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organ odwoławczy wskazał, iż D. W. podczas prowadzonego postępowania wykazała, iż do opuszczania spornego lokalu w godzinach nocnych jest zmuszana agresywnym zachowaniem byłego męża, przy czym opuszczenie to nie ma cech trwałości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, bądź "o merytoryczne rozpoznanie sprawy i wymeldowanie D. W." oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 i 140 K.p.a., poprzez wydanie jej przed upływem 14 – dniowego terminu do zgłoszenia wniosków dowodowych. Wskazał także na naruszenie art. 76, 77, 80 i 107 K.p.a. w zw. z art. 136, 138 i 140 K.p.a., co nastąpiło wskutek nie uwzględnienia postanowienia Wojskowej Prokuratury Garnizonowej we Wrocławiu o odmowie wszczęcia postępowania przygotowawczego, pisma Żandarmerii Wojskowej w Brzegu, innych dowodów korzystnych dla skarżącego, braku przesłuchania świadka M. Z., a co skutkowało dowolną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji motywów jakimi kierował się organ odwoławczy. Kwestionując prawidłowość postępowania administracyjnego skarżący wskazał, iż w jego ocenie organ odwoławczy ocenił materiał dowodowy wybiórczo i dowolnie z pominięciem zeznań wskazanych przez niego świadków oraz przedłożonych dokumentów. Nie wziął również pod uwagę okoliczności, iż w tym samym czasie gdy D. W. zamieszkała przy ul. [...], przestała płacić za media w mieszkaniu przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że D. W. opuściła mieszkanie dobrowolnie, bowiem nie było spowodowane jakąkolwiek presją z jego strony, przy czym organ nie był uprawniony do dokonywania ustaleń w kwestii ewentualnego popełnienia przez niego przestępstwa znęcania się. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wbrew zarzutom J. W., nie ma podstaw do przyjęcia, że wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko jest sprzeczne ze stanem faktycznym i obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ zaznaczył przy tym, iż szczegółowa analiza materiału dowodowego, wśród którego uwzględniono również dokumenty, na które powołuje się skarżący, dowiodła, iż D. W. do opuszczania lokalu jest zmuszana agresywnym zachowaniem byłego męża, co zostało wykazane również podczas rozprawy administracyjnej przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wymeldowania z miejsca pobytu stałego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała jednak, że podjęta ona została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 15 ust. 2 ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993), określający przesłanki wymeldowania z miejsca pobytu stałego, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie do wskazanego przepisu dostrzec przyjdzie, iż sprawa o wymeldowanie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia przesłanek wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, oraz dokonanie w tym zakresie stosownych ustaleń następuje zatem w postępowaniu administracyjnym, którego zasady unormowane zostały w kodeksie postępowania administracyjnego (K.p.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy (art. 15 K.p.a.). Warunkiem realizacji powyższej zasady jest zachowanie samodzielności rozstrzygania tej sprawy przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy czyli organ II instancji. Uwzględniając przepisy regulujące postępowanie administracyjne, odnotować należy, iż celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, z zachowaniem zasad ogólnych wynikających z K.p.a. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozważania materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając materiał dowodowy i dokonując na jego podstawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, stosownie do art. 80 K.p.a. organ odwoławczy, winien dokonywać oceny poszczególnych dowodów, w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jednocześnie, z ustalonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu odwoławczego obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). W tym celu, zgodnie z art. 136 K.p.a., winien więc, czy to na żądanie strony, czy tez z urzędu, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, dopuścić w sprawie nowe dowody i materiały, jeśli tylko mogą się one przyczynić do jej wyjaśnienia. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. odstąpienie od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, dopuszczalne jest jedynie w przypadku, gdy do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, konieczne jest przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, bądź w znacznej części. W celu skutecznej realizacji obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organ odwoławczy winien, stosownie do art. 78 § 1 K.p.a. uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W myśl art. 75 § 1 K.p.a., obowiązany jest przy tym dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Odmowa zaś nieuwzględnienia żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodu, dopuszczalna jest jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 78 § 2 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy także na przepis art. 78 § 1 K.p.a., który stanowi gwarancję realizacji, określonej w art. 10 § 1 K.p.a., zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego. Zgodnie z regulacją przepisu art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej realizując zasadę czynnego udziału strony, obowiązane są przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednym z przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego przejawów aktywnego uczestnictwa strony jest zgłaszanie przez nią wniosków dowodowych (art. 78 § 1 K.p.a.). Organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są zatem do stworzenia stronie możliwości zgłaszania dowodów. Szczególne przypadki, w których organ może odstąpić od realizacji obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Jednocześnie jednak, w myśl § 3, zobowiązany jest on utrwalić przyczyny odstąpienia od tego obowiązku w formie adnotacji, jak również zgodnie z art. 107 kpa uwzględnić okoliczności stanowiące przyczynę odstąpienia, w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania prawne, stwierdzić przyjdzie, iż organ odwoławczy, działając w oparciu o przepisy prawa obowiązany jest podejmować działania służące wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przy jednoczesnym zagwarantowywaniu stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wszelkie zaś uchybienia w tym zakresie, stanowią naruszenie procedury administracyjnej. Tym samym, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznać należało, iż wydana ona została z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. Odnoszące powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, wskazać w tym zakresie przyjdzie, iż organ II instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania odwoławczego, pismem z dnia 21 sierpnia 2006 r., w którym zakreślił stronom 14-dniowy termin (od dnia doręczenia zawiadomienia), do składania wyjaśnień i ewentualnych wniosków dowodowych. Zawiadomienie to, zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 sierpnia 2006 r., zaś D. W. 24 sierpnia 2006 r. Przyjąć w związku z tym należało, iż wyznaczony przez organ termin do składania wyjaśnień i zgłaszania wniosków dowodowych upłynął w dniu 7 września 2006 r. Wydanie zatem zaskarżonej decyzji w dniu [...], tj. przed upływem wyznaczonego terminu, uznać należało za naruszające przepisy postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy organ administracji publicznej wyznacza termin dla stron, stwarzając im tym samym możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie dowodów, powoduje to konieczność powstrzymania się organu od podejmowania decyzji, gdyż wówczas na organie ciąży obowiązek zapewnienia realnego terminu do dokonania przysługującego stronie uprawnienia. Wydanie decyzji przed upływem wyznaczonego terminu uniemożliwia stronom skorzystanie z przysługującego uprawnienia określonego w art. 78 § 1 K.p.a., a tym samym skutkuje naruszeniem przez organ II instancji określonego w art. 10 § 1 K.p.a., obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć przy tym należy, iż czynny udział strony zwłaszcza w zakresie postępowania wyjaśniającego, ma istotne znaczenie dla ochrony praw strony. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 82). Dostrzec ponadto należy, iż ograniczając w niniejszej sprawie czynny udział stron w postępowaniu, organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał w aktach sprawy motywów takiego działania. W szczególności zaś nie zostały one wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonania na jego podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W świetle uprawnień strony do czynnego udziału w postępowaniu, przyjąć zatem wypada, iż ograniczenie przez organ prawa strony do zgłaszania wniosków dowodowych oraz składania wyjaśnień, stanowi naruszenie tych uprawnień. Tym samym więc, zaniechanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, podjęcia czynności w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, ewentualnie zgłoszonego przez stronę, zwłaszcza w sytuacji gdy ustalenia I instancji w zakresie stanu faktycznego, były podstawą rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego, uznać należało za naruszające przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednocześnie wskazać można, iż w świetle zarzutów odwołania, dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wskazania w nim środków dowodowych, pominiętych przez organ I instancji, zgodnie z zasadą oficjalności postępowania dowodowego, organ odwoławczy winien podjąć z urzędu kroki niezbędne do wyjaśnienia spornych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu regulacji z art. 136 K.p.a. lub z art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku natomiast, gdy organ odwoławczy uznaje, iż w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia i uwzględnienia wskazanych w odwołaniu dowodów, organ ten winien w uzasadnieniu wskazać argumenty na poparcie swojego stanowiska. W niniejszej sprawie, w tym zakresie jako błędne uznać jednak należało, wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, iż przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oględziny oraz dokument z kontroli meldunkowej, stanowią dowody nie do podważenia. Przepisy postępowania administracyjnego nie wyłączają wszak możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu na okoliczności ustalone w trakcie oględzin. O ile zatem w tym przypadku, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na stronie, która wywodzi z niego skutki prawne, o tyle w sytuacji gdy kwestionuje ona ustalenia organu administracji, może w zakresie przysługującego jej na mocy art. 78 § 1 K.p.a. prawa, żądać przeprowadzenia stosownego dowodu w zakresie spornej okoliczności. Dodatkowo wskazać należy, iż również w zakresie dokumentów urzędowych możliwe jest przeprowadzenie przeciwdowodu. Wprawdzie dokumenty te korzystają z domniemania prawdziwości, jednakże przepis art. 76 § 1 K.p.a. wyraźnie stanowi o dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko ich treści. W ocenie Sądu, w postępowaniu przed organem odwoławczym skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiono mu zgłoszenie wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do wyników postępowania i uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnotować przy tym można, iż z uwagi na stwierdzone w zakresie dokonanej kontroli, istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie rozważał w niniejszej sprawie kwestii związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie wymeldowania. Prawidłowa ocena legalności rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy mogłaby bowiem zostać dokonana, w przypadku gdyby ustalenia w zakresie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego dokonane zostały przez organ odwoławczy, na podstawie pełnego materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200, a rozstrzygnięcie w przedmiocie niewykonania decyzji – art. 152 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.