II SA/Op 65/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nakazał K. i A. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachu i włazów dachowych budynku położonego przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji podano, że powodem takiego rozstrzygnięcia jest niewykonanie nałożonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 9 lipca 2003 r., obowiązku dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2003 r. opinii technicznej wykonanych prac, zawierającej inwentaryzację budowlaną oraz stanowisko rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń p.poż., a także certyfikatów na zastosowane wyroby budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i A. P. oraz J. S. Małżonkowie P. nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu. Podnieśli, że jest ono niezrozumiałe, bo nakazano zaniechanie wykonywania robót, które zostały już wykonane. Budynek będący ich własnością był dawno zalegalizowany, i to w stanie takim, jaki jest obecnie. Z kolei J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż jest ona bezprzedmiotowa. Zwrócił uwagę na wykonanie przez sąsiadów w 2001 r. wymiany dachu oraz wymiany okien na większe i z szybami, podczas gdy wcześniej były w oknach luksfery. Wszystkie prace były przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej i w postępowaniu administracyjnym powinna być orzeczona rozbiórka, a nie zaniechanie dalszych robót, które zresztą zostały już wcześniej wykonane. Nadto skarżący wskazał, iż małżonkowie P. samowolnie wykonali również instalację elektryczną, którą przeprowadzili z budynku mieszkalnego do garażu. W trakcie postępowania odwoławczego K. i A. P. przedstawili dokumenty, do których dostarczenia zostali zobowiązani decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 9 lipca 2003 r. W dniu [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn. zm.), udzielił K. i A. P. pozwolenia na użytkowanie wykonanego pokrycia dachu z wyłazami dachowymi w budynku zlokalizowanym na posesji, przy. ul [...] w K. Organ drugiej instancji wyjaśnił, iż 7 stycznia 2004 r. A. P. przedłożył wszystkie wymagane dokumenty. Co prawda nastąpiło to po wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, jednak należało uznać, iż został wykonany nakaz zawarty w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 9 lipca 2003 r. Wykonanie nałożonych na stronę obowiązków jeszcze przed zakończeniem postępowania odwoławczego, nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który stosuje się "odpowiednio" do treści art. 51 ust. 3 tego prawa. Ponieważ roboty przy pokryciu dachu i wyłazach dachowych zostały wykonane, nie można wydać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, tylko należy orzec o pozwoleniu na użytkowanie. Odpowiadając na zarzuty J. S. poinformowano, iż sprawa legalności wykonanej przez małżonków P. instalacji elektrycznej powinna być przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę złożył J. S., który uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za niezgodne z prawem. Zarzucił przede wszystkim, że zaskarżona decyzja nie dotyczy wszystkich zgłoszonych samowoli, jakie popełnili małżonkowie P. Przypomniał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w wyniku jego interwencji, lecz organy pominęły podniesiony przez skarżącego fakt powiększenia, bez stosownego zezwolenia, okien oraz zastąpienia luksferów szybami. W jego ocenie, zaniechanie wyjaśnienia sprawy wszystkich samowolnie wykonanych robót "narusza ostateczność decyzji Inspektora Wojewódzkiego", zatem zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, jako niepełna i naruszająca prawa skarżącego. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Dodał, że w ówczesnym stanie prawnym nie było możliwości stwierdzenia wykonania obowiązków przez inwestorów, zatem należało zezwolić na użytkowanie obiektu, w oparciu o treść art. 51 ust 5 w zw. z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi i wyjaśnili, że sprawa dotycząca okien oraz instalacji elektrycznej została umorzona w ubiegłym roku przez organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem, na mocy art. 135 p.s.a., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa. Waga i rodzaj popełnionych naruszeń, zarówno prawa procesowego, jak i materialnego, stanowią kwalifikowane uchybienia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu. Rozważania nad legalnością zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od przywołania konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji R.P.), zgodnie z którą "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". Wypełnienie powyższej zasady nastąpiło w treści art. 15 k.p.a., który przesądza, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co w konsekwencji oznacza, że każda strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ma prawo jego weryfikacji poprzez skorzystanie z ustawowego środka zaskarżenia. Jeśli rozstrzygnięciem tym jest decyzja administracyjna, to zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a., służy od niej odwołanie, które przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że musi to być sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. W badanym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] prowadził postępowanie w trybie art. 51 cyt. wyżej ustawy Prawo budowlane, w jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Organ przyjął, że niewykonanie przez K. i A. P. obowiązku przedłożenia opinii technicznej wykonanych prac oraz certyfikatów na zastosowane wyroby budowlane uzasadnia nakazanie zaniechania dalszych robót. W trakcie postępowania odwoławczego małżonkowie P. dostarczyli żądane dokumenty, stąd też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił decyzje organu pierwszej instancji a ponadto udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie wykonanego pokrycia dachu i wyłazów dachowych. Oceniając legalność takiego rozstrzygnięcia wskazać trzeba, iż zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą nie pokrywa się z zakresem rozstrzygnięcia jakie zapadło przed organem pierwszej instancji. Mówiąc inaczej, wydanie w realiach niniejszej sprawy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznaczało rozstrzyganie w przedmiocie wychodzącym poza materię objętą pierwszoinstancyjną decyzją. Działając w ten sposób, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dopuścił się naruszenia właściwości instancyjnej, gdyż orzekał w sprawie, w której nie wydał jeszcze decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Sprawy związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części należą od dnia 11 lipca 2003 r. (patrz cyt. wyżej nowela do ustawy Prawo budowlane – art. 1 pkt 62) do właściwości powiatowego inspektora nadzory budowlanego, jako organu pierwszej instancji, zatem omawianą decyzję wydano z wyraźnym pominięciem jednej (pierwszej) instancji, co łamie zasadę dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Według art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, zatem Sąd – z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. – zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż zaprezentowanej powyżej oceny nie może zmienić wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, iż wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu mieści się w zakresie ust. 3 art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, poprzez "odpowiednie" zastosowanie tego przepisu, na co z kolei pozwala ust. 5 art. 51 Prawa budowlanego. Stanowisko organu w tej kwestii jest błędne. Postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego zmierza do oceny zgodności ze sztuką budowlaną robót przeprowadzonych w warunkach tzw. samowoli budowlanej. W tym celu organ zobowiązuje inwestora do wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności, i tak się zresztą stało w niniejszej sprawie. Postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji zezwalającej na użytkowanie. Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, iż art. 51 ust 5 Prawa budowlanego, zezwalający na odpowiednie zastosowanie przepisów ust. 1- 4 art. 51, przewiduje możliwość formułowania w decyzji takich rozstrzygnięć, które nie wynikają wyraźnie ze wskazanych przepisów, zwłaszcza z ust. 3art. 51 Prawa budowlanego, który został wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Użyte w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego pojęcie "odpowiednio", oznacza możliwe, nadające się z uwagi na odmienność stanu faktycznego, wynikającą z faktu zakończenia robót, zastosowanie wskazanych tym przepisem regulacji (zob. J. Siegień Prawo budowlane. Komentarz – 4 wydanie, C.H. Beck Wa-wa 2003, str. 299). Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania przepisów w żadnym wypadku nie uprawnia organów administracji do wprowadzenia w treści decyzji, w sposób dowolny, własnych rozstrzygnięć (zezwoleń, nakazów, zakazów), nie znajdujących oparcia w przepisie, na którym się oparto. Stanowiska tego nie może zmienić fakt, iż w dacie orzekania, we właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego pozostawały sprawy związane z wydawaniem pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 54 – 59 Prawa budowlanego). Wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, przy zastosowaniu art. 51 ust. 5, pozwala na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i wydanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile inwestor wykona nałożone na niego wcześniejszą decyzją obowiązki. Przepis ten nie przewiduje, by w takiej sytuacji możliwe było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Zachodzi zatem oczywista sprzeczność pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem a treścią omawianego przepisu, co w konsekwencji przesądza o jego rażącym naruszeniu. Przedstawione dotychczas rozważania, z uwagi na zastosowaną przez organ odwoławczy podstawę prawną decyzji, dotyczą przepisów Prawa budowlanego, obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 r. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji wadliwie zastosował regulacje wprowadzone cyt. wyżej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Zastrzeżenie, o którym mowa, nie dotyczy rozpatrywanego przypadku, zatem należało zastosować przepisy dotychczasowe, obowiązujące do dnia 11 lipca 2003 r. W tym miejscu koniecznym staje się wyjaśnienie, że również przepisy obowiązujące przed omawianą zmianą Prawa budowlanego, nie przewidywały możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51. Badając dalej legalność wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć, Sąd zarzucił rażące naruszenie prawa także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Przypomnijmy, że organ pierwszej instancji wydał z powołaniem się na treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r., nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachu i wyłazów dachowych. Wskazana regulacja pozwala na odpowiednie zastosowanie przepisu ust. 1 – 3 art. 51, zatem w podstawie prawnej decyzji należało wskazać, w oparciu o który przepis wydano nakaz. Zarówno w ust. 1 pkt 1, jak i w ust. 2 art. 51 mówi się o decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, zatem brak powołania się na konkretny przepis, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a przede wszystkim czyni decyzję mylącą. Z uwagi na podaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentację (niewykonanie przez inwestorów obowiązku dostarczenia organowi opinii technicznej wykonanych prac i certyfikatów na zastosowane wyroby budowlane) można jedynie domyślać się, iż organowi chodziło o przepis ust 2 art. 51. Skoro tak, podnieść trzeba, że w sytuacji gdy bez wątpienia prace budowlane zostały już wykonane, błędnym i niezrozumiałym jest orzekanie o zaniechaniu dalszych robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zastosował nakaz, który w realiach niniejszej sprawy jest bezprzedmiotowy. W przypadku niewykonania przez stronę nałożonych na nią obowiązków, wskazany wyżej przepis art.51 ust. 2, nakazywał orzec o zaniechaniu dalszych robót, bądź o rozbiórce obiektu lub jego części. Skoro wymiana pokrycia dachu i wyłazów dachowych została już wykonana, zasadnym było jedynie nakazanie rozbiórki. Oceniając wagę popełnionego naruszenia Sąd rozważał, czy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., czy też popełniona wadliwość jest tego rodzaju, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Stanowisko prezentowane w doktrynie, jak i orzecznictwie NSA, nie jest w tej mierze oczywiste. Pierwsza grupa poglądów nakazuje ocenić wadliwość decyzji w aspekcie naruszenia zasady praworządności, łączy więc ocenę charakteru popełnionego uchybienia przepisom prawa ze skutkami społeczno-gospodarczymi, jakie dane naruszenie ze sobą pociąga. Natomiast głosy przeciwne nakazują upatrywać kwalifikowanego naruszenia prawa w jego oczywistości, przy zastrzeżeniu jednak, że norma prawa materialnego, czy też procesowego, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Skład rozpoznający niniejszą sprawę opowiedział się drugim poglądem i stwierdził, że sam przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji jest jasny i nie może budzić żadnych wątpliwości, natomiast jego naruszenie polegało na niewłaściwym zastosowaniu jednego z dwóch możliwych rozwiązań w stanie faktycznym sprawy. Popełniony błąd jest ewidentny i jasno uchwytny, oczywiście bezprzedmiotowe jest bowiem orzekanie o zaniechaniu robót, które nie są w toku. Powiedziane dotychczas czyni w pełni uzasadnionym stanowisko, iż nałożenie na K. i A. P. nakazu, o którym niejako "z góry" wiadomo, że nie ma zastosowania do zaistniałej sytuacji, i w związku z tym nie może być zrealizowany, przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa to przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stąd też – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.s.a., należało stwierdzić nieważność także decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji powoduje, że dalsze badanie ich prawidłowości, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, jest zbędne. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na przepisie art. 152 i 200 p.s.a.