II SA/Op 663/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. B. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim z dnia [...], nr [...] r., wstrzymujące F. R. prowadzenie robót budowlanych w budynku gospodarczym w D. na działce nr A. i nakazujące przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej i orzeczenia technicznego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 21 października 2008 r., podczas oględzin na nieruchomości usytuowanej w D., na działce nr A., należącej do F. R., B. i B. B., J. i A. S., J. i Z. S., E. i M. P., G. i L. K., L. i S. S. oraz P. K. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim stwierdził, że znajduje się tam budynek gospodarczy składający się z ośmiu segmentów, którego właścicielami są mieszkańcy budynków nr 11a oraz nr 10. Opisywany budynek gospodarczy posiada ściany murowane, dach konstrukcji betonowej, jednospadowej, kryty papą. Od strony wschodniej w części obiektu użytkowanego przez F. R. znajduje się brama metalowa, otwierana na lewą stronę a od strony zachodniej dwa okna i drzwi wejściowe. Segment budynku użytkowany przez F. R. posiada następujące wymiary: 4,70 m długość; 3,85 m szerokość oraz 2,30 m wysokość wewnątrz obiektu. Organ odnotował, na podstawie oświadczenia F. R., że budynek budowany był w latach 70 ubiegłego stulecia, a w maju 2008 roku zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na wykuciu otworu w ścianie zewnętrznej budynku, wykonaniu nadproża i zamontowaniu bramy metalowej, wykonaniu nowej posadzki cementowej oraz kanału naprawczego. Na opisany zakres robót F. R. nie posiadała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wobec tego, że roboty budowlane polegające na wykuciu otworu w ścianie zewnętrznej, wykonaniu nadproża, zamontowaniu bramy metalowej oraz wykonaniu kanału naprawczego w tym budynku gospodarczym, wykorzystywanym do przechowywania sprzętu ogrodniczego, rowerów itp., wykonywane były bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji, opierając się o normę zawartą w art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w dniu [...] wydał postanowienie nr [...]. W orzeczeniu tym nałożył na F. R. obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia w trzech egzemplarzach w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, inwentaryzacji budowlanej powykonawczej i orzeczenia technicznego całego zakresu wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym w D. na działce nr A., wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpisaną na listę i należącą do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru – F. R., oraz małżonkom B. i B. B., J. i A. S., J. i Z. S., E. i M. P., G. i L. K., L. i S. S. oraz P. K., z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczycki, ze wskazaniem terminu do jego złożenia. Pismem z dnia 12 lutego 2010 r. zatytułowanym "zażalenie", B. B. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu o ponowne rozpatrzenie sprawy nielegalnego garażu F. R., dołączając dokumenty dotyczące sprawy, złożył prośbę o zapoznanie się z ich treścią. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo B. B., zostało z uwagi na jego oznaczenie, jako "zażalenie" zakwalifikowane jako zażalenie od postanowienia wydanego przez organ inspekcji budowlanej I instancji w dniu [...] W postanowieniu tym organ I instancji prawidłowo pouczył strony o przysługującym im siedmiodniowym terminie do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone żalącemu w dniu 24 listopada 2008 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Oznacza to, jak wywodził organ II instancji, że termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 1 grudnia 2008 r. Przedmiotowe zażalenie zostało wysłane w dniu 12 lutego 2010 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie. Jednocześnie strona nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, dlatego organ stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu i nie mogło zostać merytorycznie rozpoznane przez organ. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył w dniu 10 maja 2010 r. B. B., domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniósł, że F. R. nie złożyła w sprawie żadnych dokumentów zezwalających na legalną budowę garażu z kanałem naprawczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że skarżący w żaden sposób nie kwestionuje prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są, między innymi, do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego prawidłowo wydano decyzję będącą przedmiotem sprawy. Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje orzeczenie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod rozwagę, wszelkie uchybienia przepisom prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził, by naruszało ono prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi. W kontekście powyższych stwierdzeń i w związku z zarzutami skargi powtórzyć przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej było rozstrzygnięcie proceduralne organu nadzoru budowlanego – postanowienie orzekające o wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminu (art. 134 K.p.a.). Oznacza to, że Sąd nie mógł zajmować się kwestią prawidłowości działań organów inspekcji budowlanej w przedmiocie legalnego (bądź nie) wykonania przez F. R. w 2008 r. określonych robót w budynku gospodarczym w D. na działce nr A. i kwestią ich ewentualnej legalizacji, na podstawie przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na wstępie należy zaznaczyć, że w toku postępowania złożoną w niniejszej sprawie skargą ustalono, że uczestnicy postępowania: L. S., A. S., Z. S. nie żyją, zmarli jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 25 września 2008 r. a wyżej wskazane osoby zmarły przed tą datą (Z. S. i L. S. w 2003 roku zaś A. S. w 1998 roku). W związku z powyższym należy stwierdzić, że osoby te nie były stronami postępowania administracyjnego, a wobec tego również nie mogły być uczestnikami postępowania sądowego na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią twego przepisu osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jednocześnie wskazać należy, iż na podstawie art. 124 § 1 P.p.s.a zawieszenie postępowania sądowego może mieć miejsce wówczas, gdy osoba zmarła była wcześniej stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli śmierć nastąpiła zanim wszczęto postępowanie administracyjne, tak jak w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do uznania jej za uczestnika postępowania sądowego na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a., a i tym samym do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (vide: postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2004 r., OZ 874/04, niepubl.). Zauważyć przyjdzie, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organ inspekcji budowlanej I instancji postanowienie o wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót kierowane było do F. R. – inwestorki. Umieszczenie innych osób w tak zwanym rozdzielniku postanowienia oraz wysłanie do nich postanowienia i innych pism nie jest równoważne ze skierowaniem rozstrzygnięcia do tego podmiotu. Tak więc nie można mówić, że postanowienie jest do nich kierowane w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z tym prowadzenie postępowania w sprawie samowolnie realizowanych robót budowlanych z przeświadczeniem, że bierze w nim udział osoba nieżyjąca, prowadzić może, co najwyżej do wady określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to zaś nie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (w tym przypadku postanowienia) lecz ewentualnie jej uchylenie – art. 145 § 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Równocześnie mieć należy na uwadze, że naruszenie prawa, jako przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego należy interpretować szeroko, mając na uwadze całokształt okoliczności danej sprawy. Inaczej mówiąc, interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone (tu spadkobiercy zmarłych osób), a w konsekwencji tego, uchylenie decyzji może nastąpić wówczas, gdy naruszenie tych praw mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu, nie ma powodów do twierdzenia, aby brak udziału w sprawie pozostałych spadkobierców A. S., Z. S. i L. S. miał uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdy się zważy, że w postępowaniu administracyjnym uczestniczyli małżonkowie wymienionych osób, jako współwłaściciele nieruchomości, na której prowadzone były przedmiotowe roboty i osoby te nie wykazywały swego zainteresowania sprawą. Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane przez organ odwoławczy na mocy art. 134 K.p.a., a więc akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to jest postanowienie kończące postępowanie. Przypomnieć tylko należy, że postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych, a od postanowienia tego, wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, przysługuje zażalenie - ust. 5 ww przepisu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia powoduje, jak wyżej wskazano, iż przedmiotem kontroli Sądu jest to właśnie rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność, tak jak w niniejszej sprawie zażalenia (czy też odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a., co wynika wprost z treści przepisu. W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia środka zaskarżenia nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, czy też zażalenia od postanowienia wydanych przez organ I instancji, a następnie wydanie przez organ odwoławczy postanowienia opartego na art. 134 K.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. W konsekwencji, kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez Sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 K.p.a. nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jak wyżej to już przedstawiono postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie, zażalenie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania i zażalenia. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia, złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył określony przepisami prawa termin, w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 K.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył zażalenie od postanowienia wydanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, z przekroczeniem terminu rocznego, co jest bezsporne. Sam skarżący, natomiast nie odniósł się do kwestii zachowania terminu do zażalenia, jak również nie złożył w wymaganym terminie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa i na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.