II SA/Op 667/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi R. S., J. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko - kozielskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz J. S. i R. S., solidarnie, kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez J. i R. S. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim z dnia [...] nr [...] nakazującą rozbiórkę zadaszenia nad ogródkiem piwnym znajdującym się na posesji w K. przy ul. [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 4 sierpnia 2004 r. w wyniku interwencji uczestników postępowania – J. i K. T., została przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim kontrola dotycząca legalności wykonania zadaszenia nad ogródkiem piwnym na posesji przy ul. [...] w K., należącej do J. i R. S. Z ustaleń kontroli wynikało, że inwestorzy wykonali nowe wejście do baru "[...]" oraz nad ogródkiem piwnym zadaszenie z drewnianych bali o przekroju 0,15 x 0,15 m, na których wsparto drewnianą więźbę przykrywającą powierzchnię o wymiarach 5,50 x 6,10 m. Słupy drewniane podtrzymujące konstrukcję powiązano z gruntem za pomocą stalowych kotew. Zadaszenie zostało wybudowane w granicy z posesją uczestników postępowania, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim potraktował wybudowany obiekt jako roboty budowlane inne niż budowa i przeprowadził postępowanie na podstawie art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Postanowieniem z dnia 3 września 2004 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Następnie, w celu doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanego zadaszenia nad ogródkiem piwnym, decyzją z 2 listopada 2004 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, zaś decyzją z dnia 10 maja 2005 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ ten stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku, zwracając jednocześnie uwagę na obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji J. i K. T. zarzucili, że inspektor nadzoru budowlanego nie nałożył na inwestorów obowiązku przebudowy rynien i rur spustowych dachu budynku baru "[...]" w takim zakresie, by nie następowało zalewanie wodami opadowymi ich posesji i trwałego uszkadzania ich budynku oraz powstawania zagrzybień. W uzupełnieniu odwołania wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki zadaszenia drewnianego wejścia i osłony stolików gastronomicznych zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy z ich nieruchomością, z uwagi na uciążliwości (hałas, zapachy), podnieśli także, że w toku realizacji budowy przerwano ciąg rury spustowej odwodnienia dachu istniejącego budynku i obecnie wody opadowe z daszku dobudówki przelewają się na ich taras, powodując niszczenie barierki drewnianej i wilgoć ścian osłonowych warsztatu. Po rozpatrzeniu odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 26 sierpnia 2005 r., uchylił decyzję o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wykonane zadaszenie o konstrukcji drewnianej stanowi część obiektu budowlanego, brak jest zatem, podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał istnienia przesłanek do zastosowania trybu postępowania legalizacyjnego określonego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, dodając, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ (z zastrzeżenie art. 48 ust. 2) nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy rozumieć zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czyli jako wykonywanie obiektu budowlanego, odtworzenie obiektu, który istniał, lecz uległ destrukcji, zmiany powierzchni zabudowy, zmiany wysokości. Natomiast ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji wynika, że dokonywana jest odbudowa części budynku połączona z nadbudową, więc właściwym trybem postępowania jest tryb określony w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Wobec treści decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – postanowieniem z dnia 14 października 2005 r., nałożył na skarżących inwestorów obowiązek przedstawienia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie do 31 stycznia 2006 r. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie spełnili obowiązków nałożonych postanowieniem z 14.10.2005 r. W tym stanie rzeczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim, decyzją z dnia 3 marca 2006 r., nakazał rozbiórkę przedmiotowego zadaszenia. W wyniku odwołania wniesionego przez J. i R. S., organ odwoławczy uchylił ww decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesyłając dokumenty złożone przez odwołujących, tj. zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wykonane przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Dokonując analizy przedłożonych wraz z odwołaniem dokumentów, organ I instancji ponownie stwierdził, że inwestorzy nie spełnili obowiązku nałożonego postanowieniem z 14.10.2005 r. – nie przedłożyli, bowiem, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim nakazał J. S. oraz R. S. rozbiórkę zadaszenia nad ogródkiem piwnym znajdującym się na posesji przy ul. [...] w K. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, iż powodem niewywiązania się z obowiązków nałożonych przez organ inspekcji budowlanej była nieznajomość prawa budowlanego, a także niewłaściwe pouczenie przez organ. Dostarczając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego – akt notarialny potwierdzający fakt nabycia nieruchomości, na której posadowiony został bar "[...]", strona pozostawała w przekonaniu, że spełniła wszystkie nałożone na nią obowiązki. Do odwołania dołączono jednocześnie oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone na wymaganym formularzu. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy wydany nakaz rozbiórki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że inwestorzy zrealizowali w miesiącu lipcu i sierpniu 2004 r., obiekt budowlany polegający na wykonaniu zadaszenia o konstrukcji drewnianej o powierzchni 6,10 x 5,50 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec czego, organ I instancji postanowieniem z dnia 14.10.2005 r., nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r w celu legalizacji wykonanego obiektu. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w wyznaczonym terminie strona nie przedstawiła żądanych dokumentów. Dopiero w dniu 10 maja 2006 r., skarżący dostarczyli projekt budowlany, a oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – 14 lipca 2006 r., a więc po dniu 31 stycznia 2006 r. tj, po terminie określonym w postanowieniu inspektora powiatowego, co w ocenie organu odwoławczego, nie mogło zostać uznane za spełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem z 14.10.2005 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nadto organ II instancji zakwestionował przedłożony projekt budowlany, ponieważ nie został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, czego wymaga przepis art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. W konkluzji, organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki przedmiotowej konstrukcji wraz z zadaszeniem wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji uznając ją za krzywdzącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przewidujące możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanych robót nie będą miały zastosowania w sprawie, bowiem odnoszą się jedynie do robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, sprawa zaś dotyczy zrealizowanego nowego zadaszenia nad ogródkiem piwnym. Na wykonanie tych robót inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę, wobec czego zasadnym było zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W tym miejscu godzi się zauważyć, że pojęcie obiektu budowlanego definiuje art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż przez obiekt ten należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (lit. a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz instalacjami i urządzeniami (lit. b), obiekt małej architektury (lit. c). Natomiast budynek jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy). Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2004 r. wynika, iż skarżący wybudowali obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, krytym blachą, powiązany z fundamentem za pomocą stalowych kołków, nietrwale związanych z gruntem. Organy nadzoru budowlanego, zasadnie zatem, zakwalifikowały wybudowane w sposób opisany w protokole oględzin zadaszenie, jako część obiektu budowlanego, o którym mowa w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy, którego budowa - zgodnie z art. 28 tej ustawy - wymaga wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W myśl zaś art. 3 pkt 12 tej ustawy przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Istotne jest przy tym, iż budowa wykonanego obiektu – wiaty, nie jest objęta treścią przepisu art. 29 Prawa budowlanego, który określa, w jakich przypadkach nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym budowa taka nie podlega również obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwala to przyjąć, iż przedmiotowa wiata będzie się mieściła w definicji obiektu budowlanego jako budowla. Budowla, bowiem została zdefiniowana w art. 3 przez wyliczenie, ale wyliczenie to nie jest zamknięte. Nie ulega, więc wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie wybudowanie całego, nowego zadaszenia nad ogródkiem piwnym wymagało wydania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego, jakiego skarżący nie uzyskali. Stwierdzenie zaś samowoli budowlanej stanowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki, jedynie po uprzednim, nieskutecznym przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Stosownie, bowiem, do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zezwolenia na budowę. Natomiast, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a więc wydaje się nakaz rozbiórki – ust. 4 przywołanego przepisu. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Powtórzyć zatem przyjdzie, że nakaz rozbiórki może być wydany dopiero wówczas, gdy inwestor nie wypełni obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem, o którym mowa ust. 2 pkt 2 art. 48 Prawa budowlanego. Przypomnijmy, iż poza sporem pozostaje wykonanie przez skarżących obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również częściowe wykonanie przez nich obowiązków nałożonych przez organ inspekcji budowlanej I instancji, postanowieniem z 14.10.2005 r., a więc dostarczenie żądanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, za wyjątkiem projektu budowlanego, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym wskazać należy, że skarżący częściowo spełnili i ten obowiązek, nałożony na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego – dostarczając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, dokument o nazwie – "Projekt techniczny architektoniczno-budowlany obiektu: zadaszenie nad wejściem do baru "[...]", adres: [...], obręb: [...], Nr działki A – sporządzony przez inż. G. S. Jednocześnie podkreślić warto, iż nie zostali wezwani przez organy inspekcji budowlanej obu instancji o uzupełnienie tego projektu o sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Stosownie do regulacji art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę spełni wymagania określone w postanowieniu o wstrzymaniu robót to występuje z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego. Wówczas, zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obowiązany jest zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zbadać kompletność projektu budowlanego, jego wykonanie przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, a nadto posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, czy sprawdzeń. To czy projekt jest kompletny ustala się na podstawie art. 34 Prawa budowlanego. Dokonując ustaleń, co do kompletności organ stwierdza, czy inwestor posiada sprawdzenia wymagane przy pozwoleniu na budowę, a także to, czy projekt wykonała osoba legitymująca się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Jeżeli w wyniku badań, co do kompletności projektu oraz spełnienia innych wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2-3 Prawa budowlanego okaże się, że występują naruszenia, to należy przyjąć, że wówczas organ nadzoru budowlanego winien, wzorem regulacji art. 48 ust. 3 w związku z ust. 2, nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie niezbędnym do wykonania tego obowiązku. Nałożenie tego obowiązku następuje pod rygorem wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego, oceniając przedłożony przez stronę projekt budowlany sporządzony przez inżyniera G. S. i stwierdzając jego niekompletność, zobowiązany był do wezwania skarżących o jego uzupełnienie, zgodnie z wymaganiami przepisu art. 35, w związku z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a dopiero potem ocenić wykonanie przez skarżących nałożonych obowiązków, w tym kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych sprawdzeń. W rezultacie, w ocenie Sądu organ odwoławczy uchybiając temu obowiązkowi nie był jeszcze uprawniony do nakazania rozbiórki przedmiotowego zadaszenia nad barem "[...]" w K. na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Ujawnione naruszenie omówionych wyżej przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z mocy art. 145 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 2 wyroku. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.