II SA/Op 673/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi F. M. i B. M. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz F. M. kwotę 169,81 (sto sześćdziesiąt dziewięć złotych 81/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz B. M. kwotę 308,29 (trzysta osiem złotych 29/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. M. i F. M. jest postanowienie Wojewody Opolskiego z [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Oleskiego z [...] w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] Starosta Oleski, działając na podstawie art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U.115, poz 1229 ze zm.), wydał decyzję zobowiązującą R. J. i J. J. do dostosowania urządzenia wodnego – stawu o powierzchni 2000 m² -, wykonanego na działce nr A na terenie wsi [...], Gmina [...], do przepisów ustawy Prawo wodne. Jako strony tamtego postępowania organ przyjął R. J. i J. J. Pismem z 16 czerwca 2006 r. (data wpływu 21 czerwca 2006 r.) B. M. i F. M. wystąpili do Wojewody Opolskiego z żądaniem "spowodowania" w myśl art. 206 § 2 Prawa wodnego zasypania zbiornika wodnego i zlikwidowania okalających go nasypów wysokości 2 m, wykonanych w miejscowości S. przez J. J. i R. J. oraz uznanie ich za stronę. Wnoszący podanie powołali się także na uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawarte w orzeczeniu z 12 czerwca 2006 r., w sprawie II SA/Op 238/06 podnosząc, że zaskarżają decyzję Starosty Oleskiego nr [...] z [...]. W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że sporny zbiornik wodny został wykonany bez pozwolenia w 2000 r. Następnie przedstawiono przebieg postępowań administracyjnych toczących się przed Starosta Oleskim, Wojewodą Opolskim i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu, w których odmawiano im przyznania legitymacji czynnej. Wskazali, że powinni być strona postępowań administracyjnych w rozumieniu art. 28 Kpa, które dotyczyły wykonania spornego stawu. Wnoszący podanie powołali się ponadto na dotychczasową korespondencję, w tym pismo Urzędu Wojewódzkiego w Opolu - Wydział Środowiska i Rolnictwa z 29 września 2004 r., pismo Starosty Oleskiego z 12 grudnia 2005 r., oraz protokół oględzin dokonanych 16 września 2003 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim w sprawie usypania nasypu w miejscowości S. przez J. J. i R. J. na działce sąsiadującej z nieruchomością B. M. Po zażądaniu akt administracyjnych dotyczących decyzji z [...] Wojewoda Opolski, postanowieniem z 25 sierpnia 2006 r. działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Oleskiego z [...], zobowiązującej R. J. i J. J. do uzyskania pozwolenia wodnooprawnego, po czym decyzją z 8 września 2006 r., na podstawie tych samych przepisów Kpa, stwierdził nieważność wymienionej decyzji organu I instancji. Postanowieniem z [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 134 Kpa Wojewoda Opolski stwierdził niedopuszczalność odwołania B. M. i F. M. od decyzji Starosty Oleskiego z [...] nakładającej na R. J. i J. J. obowiązek dostosowania urządzenia wodnego wykonanego na działce A w miejscowości S. Gmina [...] do przepisów ustawy Prawo wodne przez uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. W motywach postanowienia po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego poczynając od decyzji z [...], poprzez korespondencje skarżących ze Starostą Oleskim i Wojewodą Opolskim, a kończąc na decyzji stwierdzającej nieważność tej decyzji, Wojewoda powołał się na przepis art. 134 Kpa. Podniósł, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dalej organ odwoławczy zważył, że jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego, w szczególności wyrok w sprawie o sygn. akt V SA 235/00, Wojewoda Opolski stwierdził, że nieistnienie zaskarżonej przez stronę decyzji administracyjnej jest równoznaczne z brakiem przedmiotu zaskarżenia. Skoro w rozpatrywanej sprawie zaskarżona przez B. M. i F. M. decyzja Starosty Oleskiego z [...] została usunięta z obrotu prawnego wskutek decyzji Wojewody Opolskiego z 8 września 2006 r. stwierdzającej jej nieważność, to dniu wydawania postanowienia nie istnieje przedmiot zaskarżenia, którego dotyczy podanie strony z 16 czerwca 2006 r. W skardze sądowoadministracyjnej B. M. i F. M. wnieśli o uchylenie postanowienia Wojewody Opolskiego z [...] zarzucając, że bezzasadnie przyjęto niedopuszczalność odwołania. Zaznaczyli, że w obrocie prawnym nadal nie ma decyzji określającej status prawny samowolnie wykopanego zbiornika wodnego, że bezpodstawnie organy odmawiają im przyznania statusu strony postępowania administracyjnego i że nadal istnieje stan faktyczny, który narusza postanowienia ustawy Prawo wodne. Domagali się także "spowodowania przywrócenia stanu sprzed 2000 r.", czyli zlikwidowania spornego zbiornika wodnego, powodującego szkody na ich nieruchomości (łące). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że żądanie uznania skarżących za stronę w postępowaniu administracyjnym nie może być rozstrzygane przez Sąd, gdyż nie było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu, a usunięcie z obrotu prawnego decyzji z [...] powoduje, że odwołanie stało się bezprzedmiotowe i organ zasadnie stwierdził jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 Kpa. Uczestnik postępowania J. J. w piśmie procesowym z 15 stycznia 2007 r. przedstawił przebieg konfliktu ze stroną skarżącą odwołując się do dokumentów złożonych wraz z tym pismem, a dotyczących spornego zbiornika wodnego. Uczestnik ten nie złożył żadnego wniosku procesowego w odniesieniu do skargi i odpowiedzi na skargę. Na rozprawie obecne strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, a skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego według przedłożonego spisu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie trzeba wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153 poz. 1269). Zgodnie z nim sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organy procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu . To co wymaga także podkreślenia na wstępie to reguła wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwana "P.p.s.a". W szczególności zgodnie z nim sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak przeprowadzone badanie sprawy dało podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, choć zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest w myśl art. 61 § 3 dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, w tej sprawie jest nim dzień 21 czerwca 2006 r., w którym do Wojewody Opolskiego wpłynęło pismo skarżących datowane 16 czerwca 2006 r. Należy też przypomnieć, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony niezbędnym jest ustalenie rzeczywistej treści żądania zawartego w podaniu. Prawidłowo określone żądanie wyznacza bowiem rodzaj i tryb prowadzenia postępowania administracyjnego. Wymaga także tego reguła wynikająca z art. 7 Kpa, czyli zasada prawdy obiektywnej. To organ ma obowiązek dążenia do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter wniesionego przez nią pisma budzi wątpliwości. Powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem zapatrywanie, że nie tytuł pisma wniesionego do organu ma znaczenie decydujące, ale treść pisma (por. też orzeczenia NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 166/98, opubl. LEX 47261 i 2 czerwca 1999 r., I SA/Łd 1592/97, opubl. LEX 40547.) Wskazać także należy, że dla ustalenia prawidłowej treści żądania organ podejmuje wszelkie niezbędne kroki, w tym udziela stronie stosownych wyjaśnień i informacji, czyli realizuje swój obowiązek wynikający z naczelnych zasad postępowania przewidzianych w art. 8 i art. 9 Kpa. Ta pierwsza to zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ta druga to zasada informowania stron. Dlatego w każdej sprawie, w której treść żądania strony zawartego w piśmie wszczynającym postępowanie budzi wątpliwości wymagane jest zastosowanie przez organ art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 Kpa i zobowiązanie strony w terminie tygodniowym do sprecyzowania żądania. W rozpatrywanej sprawie wymienione zasady ogólne i przepisy Kpa o wszczęciu postępowania zostały naruszone w sposób oczywisty. Doprowadziło to do co najmniej przedwczesnego zastosowania art. 134 Kpa. Żeby to wykazać trzeba w pierwszym rzędzie powołać się na przepis art. 127 § 1 Kpa. Zgodnie z nim od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie – co do treści – jest uważane za niesformalizowany środek prawny. W każdym razie musi spełniać formę pisma procesowego. Jeżeli zawiera braki formalne w rozumieniu art. 64 Kpa winno być uzupełnione. Niezależnie od tego trzeba wskazać, że odwołanie w myśl art. 127 § 1 Kpa służy stronie. Nie jest zatem dopuszczalne, gdy nie zostało przez stronę wniesione. Pojęcie strony określa oczywiście art. 28 Kpa. W uchwale 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98), przyjęto, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa." Przepis art. 134 Kpa nie stanowi bowiem podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania. W zaskarżonym postanowieniu Wojewody Opolskiego, za podstawę zastosowania art. 134 Kpa przyjęto coprawda tylko i wyłącznie nieistnienie przedmiotu zaskarżenia, lecz to a contrario oznacza, że organ odwoławczy traktowałby skarżących jako stronę, gdyby ten przedmiot istniał. W związku z tym, wymaga zaznaczenia, że w dacie złożenia pisma skarżących z 16 czerwca 2006 r. decyzja Starosty Oleskiego z [...] pozostawała w obrocie prawnym. Została z niego wyeliminowana dopiero decyzją z 8 września 2006 r. W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia z [...] w trybie art. 134 Kpa, bez poczynienia stosownych wyjaśnień, naruszając przepisy art. 64 § 2 Kpa w związku z art. 63 § 2 i 61 § 1 Kpa oraz zasady z art. 7, 8 i 9 Kpa, było błędne, bo co najmniej przedwczesne. Przepis ten może być także zastosowany w razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uchybić terminowi może jednak tylko strona. W konsekwencji znowu powrócić trzeba do istoty zagadnienia występującego w sprawie, mianowicie traktowania pisma z 16 czerwca 2006 r. Pismo z 16 czerwca 2006 r., jednoznacznie domagające się przyznania skarżącym legitymacji czynnej w postępowaniu administracyjnym, może być zarówno odwołaniem – jak to potraktował organ – zawierającym w sobie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia (art. 58 § 1 Kpa), jak i podaniem o wznowienie postępowania, opartym na ustawowej podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W zależności od wyjaśnienia strony skarżącej organ winien przeprowadzić postępowanie we właściwym trybie. Z tych przyczyn i na podstawie wymienionych przepisów, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c) P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności postanowienia uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a, a co do kosztów postępowania norma art. 200 P.p.s.a. Skarżący wnieśli o zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które złożyły się koszty w rozumieniu art. 205 § 1 w związku z art. 211, 213 i 214 § 2 P.p.s.a. W szczególności co do B. M. uzasadniony był zwrot połowy wpisu tj. 100 zł, zwrot utraconego zarobku tj.138,48 zł, zwrot połowy kosztów dojazdu tj. 62,06 zł i połowa opłat pocztowych i skarbowych w kwocie 7,75 zł, co daje łącznie 308,29 zł. Natomiast F. M. poniósł koszty postępowania obejmujące połowę wpisu 100 zł, połowę kosztów dojazdu 62,06 zł, połowę opłat pocztowych i skarbowych tj. 7,75 zł, co daje łącznie 169,81 zł. Zaznaczenia przy tym wymaga jedynie, że za wydatek w sprawie Sąd przyjął koszty opłat pocztowych za nadanie przesyłek listowych, opłaty pocztowej za przelew wpisu i opłaty skarbowej za poświadczenie zgodności odpisu skargi z oryginałem (do czego strona była wzywana), gdyż wyliczenie wydatków, jako części kosztów sądowych w art. 213 P.p.s.a., jest tylko przykładowe. Ponadto suma kosztów przejazdu przyznanych B. M. i równowartości utraconego zarobku nie przekracza wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego (por art. 205 § 1 P.p.s.a.). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.