II SA/Op 681/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. S., I. K., M. K., M. G., M. G., L. L., L. L., P. L., P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Kędzierzyna- Koźle, odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy al. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr A, obręb [...] o pow. 0,0523 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Kw nr [...] przysługującego: S. T., L. L., P. L., P. L., R. S., M. K., I. K., M. G., M. G., Z. Z., D. Z. oraz W. B. Decyzja wydana została na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art.2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej wystąpili M. i M. G. Na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania kolejne wnioski o dokonanie przekształcenia wniesione zostały w imieniu I. K., M. K. oraz R. S. przez J. S. Wskazał, iż organ także wystąpił do pozostałych właścicieli lokali o wyrażenie opinii co do wnioskowanego przekształcenia. W odpowiedzi, D. i Z. Z. pisemnie poinformowali, iż nie są zainteresowani przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z kolei od L. L. (występującego jako pełnomocnik strony) uzyskano telefoniczną informację, iż L., P. oraz P. L. nie są zainteresowani przedmiotowym przekształceniem, a ponadto nie zamierzają wystąpić do Sądu w trybie art. 199 K.c. W oparciu o stan faktyczny sprawy, uzasadniając rozstrzygnięcie organ uznał, iż strony które złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spełniły wymóg określony w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U Nr 175, poz. 1459), gdyż byli właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Ponieważ jednak, nie wszyscy współużytkownicy wieczyści złożyli wnioski o nieodpłatne nabycie prawa własności, a niektórzy wręcz oświadczyli o braku zainteresowania przekształceniem, nie została spełniona przesłanka określona w art. 2 powołanej ustawy. Z tego też względu organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazał przy tym, iż w sytuacji, gdy z wnioskiem wystąpili jedynie użytkownicy wieczyści posiadający 30,96 % udziałów w nieruchomości wspólnej, wydanie jednostkowej decyzji o nabyciu prawa własności stałoby w sprzeczności z art. 232 K.c. Organ zaznaczył, że prawo użytkowania wieczystego może bowiem obciążać jedynie nieruchomość Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku natomiast nabycia prawa własności przez niektórych użytkowników wieczystych, staliby się oni razem z Gminą [...] współwłaścicielami nieruchomości, na której pozostałby udział w użytkowaniu wieczystym innych osób, który nie mógłby z kolei istnieć na współwłasności osoby fizycznej. Odwołanie od decyzji wniesione zostało przez M. i M. G., S. T. oraz J. S. w imieniu córki R. S. i wnuków: I. i M. K. Odwołujący wskazali, iż brak zainteresowania ze strony niektórych współużytkowników wieczystych przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika z tego, iż ich sytuacja finansowa umożliwia im uiszczanie opłat związanych z użytkowaniem wieczystym. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powołując stan faktyczny zaistniały w sprawie, organ odwoławczy wskazał miedzy innymi, iż po wniesieniu odwołania, w piśmie z dnia 5 kwietnia 2006 r., J. S. podniósł, iż "Panowie L. wyrazili zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". Następnie, w dniu 7 lipca 2006 r. do organu wpłynęło pismo, w którym L. L. oświadczył, iż ani on, ani też jego syn oraz wnukowie nie udzielili J. S. pełnomocnictwa do działania w ich imieniu. Do pisma tego załączony został jednak wniosek P., P. i L. L. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zawierający jednocześnie umocowanie do reprezentacji dla L. L. Dodatkowo organ odwoławczy odnotował także, iż pomimo wezwania pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, J. S. nie usunął braków odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu R. S. oraz Panów L. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, iż znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone J. S. przez R. S. zawiera jedynie umocowanie "do dostarczenia wniosku o przekształcenie do urzędu". Organ odwoławczy podkreślił, iż doręczając w toku postępowania wyjaśniającego, pisma kierowane do stron J. S. jako pełnomocnikowi, uznając że reprezentuje on córkę, organ I instancji pominął R. S. jako stronę postępowania, czym naruszył art. 10 K.p.a. Jako uchybienie proceduralne, organ odwoławczy uznał także brak ustaleń organu I instancji co do osoby składającej pismo z dnia 1 marca 2006 r. oraz przyjęcie, iż pochodzi ono od D. i Z. Z. pomimo, iż opatrzone zostało ono jednym nieczytelnym podpisem. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, iż przyjmując telefonicznie od L. L. informację o braku zainteresowania ze strony P., P. oraz L. L. przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ I instancji nie dysponował pełnomocnictwem udzielonym przez wskazane strony L. L. Pełnomocnictwo takie złożone zostało bowiem dopiero w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzając, iż powstałe uchybienia uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie, wyjaśnić wątpliwe kwestie oraz zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania. Zaznaczył przy tym, iż z uwagi na wniosek L., P. i P. L., który wpłynął na etapie postępowania odwoławczego, poszerzył się krąg osób zainteresowanych przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniesiona została przez J. S., I. K., M. K., M. G., M. G., L. L., L. L., P. L. oraz P. L. W skardze tej skarżący wnieśli o orzeczenie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz wyłączenie z przekształcenia właścicieli lokali użytkowych, z uwagi na niewyrażenie przez nich zgody na dokonanie przekształcenia. Dodatkowo zaznaczyli także, iż przysługuje im prawo nabycia własności chociażby w drodze zasiedzenia, z uwagi na to, iż w lokalach, które zajmują, zamieszkują już od ponad 50 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, iż środek odwoławczy wniesiony w imieniu R. S. oraz "Panów L." pozostał bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie przez J. S. braków formalnych odwołania, poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do występowania w ich imieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z określonej w powołanym przepisie kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, iż Sądy te dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w zakresie praw i obowiązków. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje tym samym przejęciem sprawy administracyjnej i wydaniem końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, przez Sąd. Funkcja tego Sądu polega bowiem wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Zgodnie z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym, nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność poddanych sądowej kontroli aktów administracyjnych, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do ich wydania. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na wstępie odnotować przyjdzie, iż materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie, stanowi ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, przysługuje między innymi osobom fizycznym i prawnym będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Stosownie do wskazanej regulacji zaznaczyć zatem przyjdzie, iż interes prawny w sprawie o przedmiotowe przekształcenie posiadają osoby, którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego, a więc osoby które są użytkownikami wieczystymi bądź współużytkownikami wieczystymi. Tym samym zaś, z uwagi na brak interesu prawnego, stroną w postępowaniu o przekształcenie nie będzie osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie innego niż użytkowanie wieczyste tytułu prawnego. Uwzględniając przepisy prawa materialnego wskazać także przyjdzie, iż w myśl art. 2 powołanej ustawy, przekształcenie dopuszczalne jest jedynie w przypadku, gdy z żądaniem takim wystąpią wszyscy użytkownicy wieczyści; w razie zaś braku zgody odpowiednie zastosowanie znajduje zaś art. 199 K.c. W sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności istotne jest zatem ustalenie woli stron w kwestii dokonania przekształcenia. Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż sprawa o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą administracyjną, ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, winny być dokonywane w postępowaniu administracyjnym, którego zasady uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego (K.p.a.). W tym miejscu wskazać przyjdzie, iż przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, iż w myśl wyartykułowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II Instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. Nie wszystkie jednak naruszenia mogą zostać usunięte w postępowaniu drugoinstancyjnym. W szczególności kompetencje organu II instancji w tym zakresie doznają ograniczenia, co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zauważyć wszak należy, iż postępowanie dowodowe skoncentrowane zostało w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Stosownie do art. 136 K.p.a., organ odwoławczy uprawniony jest bowiem jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jego uprawnienia w zakresie podejmowania czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, tym samym ograniczone są do uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych przez organ I instancji. Jednocześnie, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, iż dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do regulacji art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, iż przepis ten określając jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego, stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może bowiem, nie podejmując rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Określona w art. 138 § 2 K.p.a. decyzja może być wydana jednak tylko wówczas, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, a jednocześnie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, przekraczającego kompetencje organu odwoławczego. W przypadku istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podstawę do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 K.p.a. z pewnością stanowić będzie nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, bądź też istotne naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów postępowania administracyjnego, które nie może zostać usunięte przez organ odwoławczy. Odnotować przyjdzie, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, której naruszenie skutkuje istotną wadliwością postępowania, jest wyrażona w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, zgodnie z którą, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, realizowany jest poprzez inne przepisy regulujące postępowanie administracyjne. Gwarancję realizacji określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady stanowią między innymi: obowiązek organu doręczania stronom pism w każdym etapie postępowania (art. 40 K.p.a.) oraz w fazie rozstrzygnięcia – obowiązek doręczenia stronom decyzji (art. 109 K.p.a.). Ponieważ wskazane obowiązki organu służą realizacji obowiązku określonego w art. 10 § 1 K.p.a, w przypadku przeprowadzenia postępowania z ich naruszeniem, uznać zatem należy, iż w postępowaniu uchybiono zasadzie wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Uchybienie przez organ I instancji zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, jest z kolei istotnym naruszeniem procedury administracyjnej, stanowiącym podstawę wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie, w takim przypadku decyzji merytorycznej przez organ II instancji, powodowałoby bowiem sanowanie powstałego uchybienia. Jednocześnie skutkowałoby ograniczeniem udziału strony w sprawie, jedynie do postępowania odwoławczego, a tym samym naruszałoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe uznać należało, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, zauważyć wszak przyjdzie, iż w dacie rozstrzygania przez organ I instancji, błędnie on przyjął, jakoby pełnomocnictwo udzielone J. S. przez R. S., będącą stroną postępowania, obejmowało umocowanie do reprezentowania jej przed organami administracji publicznej w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z treści tego pełnomocnictwa bezsprzecznie bowiem wynika, iż udzielone ono zostało jedynie do złożenia wniosku w tej sprawie. Tym samym doręczając pisma, kierowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego do stron, jak również decyzję J. S., organ I instancji pominął jako stronę postępowania R. S. Jednocześnie pozbawiając stronę udziału w postępowaniu, naruszył wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Zauważyć ponadto przyjdzie, iż organ I instancji nie podjął działań w celu ustalenia, od której ze stron pochodziło oświadczenie z dnia 1 marca 2006 r., dotyczące braku zgody na dokonanie przekształcenia. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, skoro opatrzone ono zostało tylko jednym podpisem, nie mogło pochodzić jednocześnie od D. jak i Z. Z. Nie podejmując działań w celu ustalenia spornej kwestii organ I instancji naruszył zatem przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, obowiązany bowiem był do podjęcia w postępowaniu wyjaśniającym wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. winien więc w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 K.p.a. dokonać ustaleń na podstawie kompletnie zebranego materiału dowodowego. Jako niezgodne z przepisami postępowania uznać również należało ustalenia organu I instancji w zakresie braku zgody P., P. i L. L., na dokonanie przekształcenia. Dostrzec wszak przyjdzie, iż okoliczność braku zgody wskazanych stron nie znajdowała potwierdzenia w materiale dowodowym. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie dokonane zostały jedynie na podstawie telefonicznej informacji pochodzącej od L. L. W świetle przepisów regulujących postępowanie administracyjne, informacja taka nie mogła jednak stanowić podstawy do ustalenia tak istotnej dla sprawy okoliczności. Odnotować w tym zakresie należy, iż stosownie do art. 67 K.p.a. złożenie ustnego oświadczenia mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia, winno zostać utrwalone w formie protokołu. Ponadto pełnomocnik składający oświadczenie w imieniu strony winien wykazać się stosownym umocowaniem do dokonania takiej czynności. Skoro zatem L. L. nie przedłożył stosownego umocowania, a jednocześnie złożone przez niego oświadczenie nie zostało utrwalone w formie protokołu, jako dowolne uznać należało ustalenia organu I instancji co do woli P., P. i L. L. w zakresie dokonania przekształcenia. Jednocześnie bierność organu w celu wyjaśnieniu powstałych w sprawie wątpliwości uznać należało za niezgodną z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Reasumując, ponieważ ustalenia organu I instancji, w oparciu o które wydana została decyzja, nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym, a jednocześnie organ I instancji uchybił obowiązkowi zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, stwierdzić należało, iż w niniejszej sprawie postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej. Dlatego też, jako prawidłowe i w pełni uzasadnione uznać należało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać zaś jedynie przyjdzie, iż jak zaznaczono we wstępie, Sąd nie jest uprawniony do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto w zakresie kompetencji sądu administracyjnego nie mieści się orzekanie o nabyciu prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia. Sprawa w tym przedmiocie należy bowiem do właściwości sądu powszechnego. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (...), oddalić skargę.