II SA/Op 69/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Przedmiotem skargi, wniesionej do sądu administracyjnego przez K. J., jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 6 c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy systemie oświaty (Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 65) i art. 37 k ust. 1 i 2 i art. 37 n ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. Powyższą decyzją starosta w wyniku postępowania wznowieniowego uchylił decyzję własną z dnia 7 marca 2001 r., uchylającą również w postępowaniu wznowieniowym decyzję z dnia 14 grudnia 2000 r. w przedmiocie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych i – orzekając merytorycznie – przyznał K. J. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 2000 r. W decyzji tej zawarto również orzeczenie o zawieszeniu prawa do świadczenia na okres od dnia 11 marca 2002 r. do 31 października 2003 r., w którym to okresie skarżąca wykonywała pracę zarobkową. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż K. J. w dniu 1 grudnia 200 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. i od dnia 2 grudnia 2000 r. nabyła prawo do świadczenia przedemerytalnego. W dniu 1 marca 2001 r. ZUS odmówił skarżącej ustalenia wysokości emerytury dla celów ustalenia wysokości świadczenia. W ślad za powyższym Starosta [...], po wznowieniu postępowania uchylił powyższą decyzję oraz przyznał jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 grudnia 2000 r. do 8 grudnia 2001 r. W dniu 7 listopada 2003 r. skarżąca przedłożyła organowi wyrok Sądu Okręgowego w O. zmieniający decyzję organu rentowego i zobowiązującą ten organ do wyliczenia skarżącej wysokości świadczenia przedemerytalnego. W ślad za tym Powiatowy Urząd Pracy w K. naliczył i wypłacił różnicę pomiędzy świadczeniem przedemerytalnym a wypłaconym zasiłkiem dla bezrobotnych, przy uwzględnieniu okresu pozostawania w zatrudnieniu od dnia 11 marca 2002 r. do dnia 31 października 2003 r. Powyższą decyzję skarżąca otrzymała w dniu 8 grudnia 2003 r. Pismem z dnia 22 grudnia 2003 r. K. J. zwróciła się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w K. z prośbą o umorzenie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9 grudnia 2000 r. do 8 grudnia 2001 r. i przyznania pełnego zasiłku przedemerytalnego za ten okres. Podniosła, że świadczenie przedemerytalne z wyrównaniem za okres wsteczny uzyskała po trzech latach starań. W przyznanej kwocie potrącono pobrany równolegle zasiłek dla bezrobotnych, a wyrównanie wypłacono bez ustawowych odsetek za zwłokę. Z winy ZUS w O. i Sądu Okręgowego pozostawała bez świadczeń i musiała utrzymywać się z pożyczek zaciąganych u rodziny i obcych osób. Obecnie musi te pieniądze zwrócić, a nie posiada na ten cel środków finansowych. W konkluzji domagała się wypłaty zaległego świadczenia w całości lub ustawowych odsetek za zwłokę. Organ odwoławczy przyjął, iż powyższe pismo stanowi odwołanie i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji podniesiono, iż pobrany zasiłek dla bezrobotnych stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, natomiast odsetki zwłoki należałyby się gdyby doszło do opóźnienia w wypłacie świadczenia przedemerytalnego a nie – jak miało to miejsce w sprawie – w przypadku opóźnienia w ustaleniu prawa do świadczenia. W skardze domagano się uchylenia decyzji zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej w części dotyczącej potrącenia skarżącej z przyznanego świadczenia zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego od 9 grudnia 2000 r. do 8 grudnia 2001 r. oraz nakazania Staroście [...] zwrotu potrąconej kwoty. Podniesiono, że decyzje są nieczytelne, nie zawierają wyliczeń potrąconych kwot, naruszają przepisy art. 409 i 4101 Kodeksu cywilnego, a uzyskana kwota zasiłku dla bezrobotnych była na bieżąco wydawana i obecnie skarżąca nie jest już wzbogacona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ppsa. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą ostatnią dyrektywą, niezależnie od treści wniesionej skargi, która dotyka w istocie kwestii cywilnoprawnych, a więc nie należących do materii przynależnej kognicji organów administracyjnych, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy bez dostatecznego rozważenia okoliczności sprawy, uznał, że pismo strony z dnia 22 grudnia 2003 r. stanowi odwołanie. Gdyby tak było w istocie, pierwszoplanowym obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie terminowości wniesienia odwołania, gdyż z adnotacji na piśmie tym widniejącej wynika, iż wniesiono je osobiście do organu I instancji w dniu 15 stycznia 2004 r., czyli już po upływie czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 KPA, który upłynął w dniu 22 grudnia 2003 r. Z treści tego pisma nie wynika jednak wyraźnie, by stanowiło ono odwołanie. Decyzja organu I instancji nie dotyczyła bowiem ani wypłaty świadczenia przedemerytalnego w określonej wysokości, ani też nie zajmowała się kwestią potracenia świadczenia nienależnego. Nie zawarto w niej także rozstrzygnięcia dotyczącego wypłaty odsetek. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...], natomiast rzeczą organu odwoławczego przed wydaniem rozstrzygnięcia było zbadanie czy pismo skarżącej z dnia 22 grudnia 2003 r. nie wszczęło nowego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony przepis art. 63 § 1- 3 KPA reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać. W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. Brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 343 i n.). Powyższa regulacja obliguje organ administracji państwowej do szczególnie wnikliwego badania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści oraz do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samych zainteresowanych stron, które – na żądanie organu – powinny ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie. Organ administracji nie jest bowiem władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, przykładowo żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90 (ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47), wskazując, iż stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Z kolei w wyroku z dnia 17 września 1992 r., sygn. III SA 949/92 przyjęto trafnie, że o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracyjny ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie przepisu art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. Powyższe uwagi należało odnieść wprost do pisma K. J. wszczynającego postępowanie w nowej sprawie. Z pisma tego nie wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedmiotem żądania jest zbadanie w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji. Pismo to, aczkolwiek zredagowane w sposób niejednoznaczny, nie zawiera wprost takiego żądania, a posługuje się określeniem "umorzenie pobranego zasiłku" oraz postuluje "o wypłacenie pełnego zasiłku lub ustawowych odsetek za zwłokę". Przypuszczalnie skarżącej mogło chodzić o zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.), bądź też strona domagała się wydania decyzji dotyczącej ustawowych odsetek, albo też kwestionuje decyzję o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (o ile decyzja taka została wydana w trybie art. 28 ust. 1 powołanej ustawy), względnie kwestionuje czynność materialno-techniczną potrącenia spornej należności z naliczonego prawidłowo świadczenia przedemerytalnego. Rozumowanie takie jest tym bardziej uprawnione, że pismo strony nie zostało ono wniesione w terminie odwoławczym, ale w znacznie późniejszym okresie. W takim wypadku – o ile organ miał wątpliwości co do treści wniosku, powinien był wątpliwości te usunąć przy czynnym współudziale skarżącej, a nie samodzielnie kwalifikować jego treść jako odwołania. Nie było ku temu żadnych racjonalnych podstaw bez uprzedniego zażądania od stron wskazania przedmiotu żądania oraz bez wyjaśnienia stronom w trybie art. 9 KPA możliwego trybu realizacji tego żądania. Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania, wszczynającego postępowanie administracyjne, stanowi tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. W takich okolicznościach przyjmując, że do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji.