II SA/Op 696/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa -Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiotem skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...], dalej zwane w treści uzasadnienia w skrócie: Gospodarstwem Rybackim [...], była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Murów o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji tegoż organu o ustaleniu warunków zabudowy inwestorom P. P. i P. P. dla inwestycji polegającej na budowie małej siłowni wodnej na rzeczce Budkowiczance. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Pismem z 30 marca 2005 r. Gospodarstwo Rybackie [...] wniosło o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy Murów z 24 maja 2004 r nr [...] o warunkach zabudowy, wydanej P. P. i P. P., dla inwestycji polegającej na budowie małej siłowni wodnej o mocy 22,5 kW, przy istniejącym jazie na rzece Budkowiczance, na działkach ewidencyjnych nr a, b i c, z karty mapy [...] położonych w miejscowości M. Składając podanie o wznowienie postępowania strona podniosła, że wymieniona decyzja Wójta Gminy Murów nie została jej doręczona ani ogłoszona zgodnie z obowiązująca procedura administracyjną. Gospodarstwo Rybackie [...] podniosło, w konsekwencji, że bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Dlatego wnoszący podanie przyjmuje, że w stosunku do niego nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Wójt Gminy Murów, rozpatrując to podanie, wezwał do jego uzupełnienia i sprecyzowania miedzy innymi przez wskazanie daty, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Odpowiadając na to wezwanie Gospodarstwo Rybackie [...] w piśmie z 30 czerwca 2005 r. podniosło, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziało się w dniu 9 grudnia 2004 r. od inwestorów P. P. i P. P. Podniesiono jednocześnie, że gospodarstwo Rybackie [...] ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a i winno być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Murów działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 K. p. a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej jego decyzją z 24 maja 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu podniósł, że wnoszący podanie dowiedział się o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w dniu 9 grudniu 2004 r. a wniosek o wznowienie postępowania datowany 30 marca 2005 r. i zaadresowany do Wójta Gminy w Murowie przesłał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Kolegium przekazało ten wniosek organowi I instancji postanowieniem z 27 kwietnia 2005 r. W konsekwencji wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu I instancji 9 czerwca 2005 r. Dalej podniesiono, że w celu ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania wezwano stronę do wykazania daty doręczenia wniosku o wznowienie postępowania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Wezwanie to pozostało bezskuteczne. Dlatego stosując przepis art. 148 § 1 K.p.a. Wójt Gminy Murów przyjął, że termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął 10 stycznia 2005 r., a wniesienie wniosku o wznowienie postępowania 9 czerwca 2005 r. było oczywiście spóźnione. Rozpatrując odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji przez Gospodarstwo Rybackie [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Murów z [...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy, organ odwoławczy powołał się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania. W szczególności powołano podstawy wznowienia postępowania o jakich stanowi art. 145 § 1 K.p.a. oraz tryb i wymogi składania podania o wznowienie postępowania. Podniesiono, że żądanie wznowienia postępowania, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu następuje tylko na jej wniosek stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. Jeżeli wznowienia postępowania żąda strona, to oprócz uprawdopodobnienia przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., winna ona zachować termin o jakim stanowi art. 148 K.p.a. Stosownie do tego ostatniego podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Natomiast, jeśli strona wnosi o wznowienie postępowania, .gdyż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie dla niej od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Ponadto organ odwoławczy podniósł, że określony w art. 148 K.p.a. termin jest terminem zawitym, co oznacza, że jego niezachowanie rodzi skutki wymienione w ustawie. Wskazano też, że uchybiony termin może zostać przywrócony w trybie art. 58 K.p.a. Jednocześnie zaznaczono, że w toczącym się z udziałem strony równolegle postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było żądanie przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Wójt Gminy Murów odmówił przywrócenia terminu, a organ odwoławczy w dniu [...] w sprawie [...] postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wreszcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że termin o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a., upłynął Gospodarstwu Rybackiemu [...] w dniu 10 stycznia 2005 r., gdyż miesięczny termin o jakim mowa w tym przepisie, przy przyjęciu, że strona dowiedziała się o decyzji 9 grudnia 2004 r., przypadał 9 stycznia 2005 r., a ponieważ był to dzień ustawowo wolny od pracy, to ostatni dzień terminu upłynął dzień później. Dlatego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania strona nie zachowała już w dacie sporządzenia wniosku w dniu 30 marca 2005 r., a tym bardziej w dniu przekazania wniosku organowi I instancji. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że powołanie przez Wójta Gminy Murów jako podstawy decyzji art. 148 § 1 K.p.a. było błędne, gdyż właściwą podstawą prawną był § 2 tego artykułu, lecz nie miało to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W skardze sądowoadministracyjnej Gospodarstwo Rybackie [...] domagało się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] i przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie". Strona skarżąca zarzucała organom obu instancji naruszenie przepisów art. art.: 39 K.p.a., 45 K.p.a., 46 § 1 K.p.a., 58 § 1 K.p.a., 145 § 1 pkt 4 i 148 § 1 i 2 K.p.a. Jednocześnie strona skarżąca domagała się dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron na okoliczność powzięcia wiadomości o decyzji ustalającej warunki zabudowy i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność skutków planowanej inwestycji dla obiektów rybackich [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi Gospodarstwo Rybackie [...] akcentowało, że odmowa wznowienia postępowania oczywiście narusza prawo i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Akcentowano, że strona nie otrzymała nigdy decyzji Wójta Gminy Murów z 24 maja 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W żaden inny sposób akt ten nie został także przez organ tej stronie ogłoszony. Za błędne zarzucono przyjęcie 9 grudnia 2004 r. jako początkowego dnia biegu terminu z art. 148 § 2 K.p.a. Nie jest to data pewna i niepodważalna. Wręcz przeciwnie jest to data hipotetyczna przez nikogo nie zweryfikowana – zarzucała strona skarżąca. Ponadto wywodziła, że nie uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż termin ten jest nadal otwarty, aż do chwili doręczenia lub ogłoszenia jej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Końcowo zaznaczono, że jeżeli Gospodarstwo Rybackie [...] bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu, to nie może ponosić ujemnych skutków prawnych wynikających z powołanych przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego Sąd zawiesił postępowanie w danej sprawie w trybie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uznając prejudycjalny charakter wyniku postępowania w toczącej się jednocześnie sprawie ze skargi Gospodarstwa Rybackiego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Murów w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z datą zakończenia tamtego postępowania, prowadzonego pod sygnaturą II SA/Op 191/06, postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało podjęte. Na rozprawie obecne strony podtrzymały swoje stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu Na wstępie trzeba wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z nim sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. To co wymaga także podkreślenia, to reguła wynikająca z art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie, z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim należy powołać się na treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z 28 września 2006 r. w sprawie II SA/Op 191/06, w którym oddalono skargę Gospodarstwa Rybackiego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Murów z [...] o odmowie wznowienia postępowania. W tamtej sprawie Sąd akcentował właśnie związanie granicami sprawy w rozumieniu powołanego wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd ten przyjął, że zarzuty wychodzące poza granice sprawy objętej zaskarżeniem nie mogą zostać rozpoznane. Odnosiło się to między innymi do zarzutów naruszenia art. art. 39 K.p.a., 45 K.p.a., 46 § 1 K.p.a., 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i 148 § 1 i 2 K.p.a. Dalej Sąd ten przyjął, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie zawierał uprawdopodobnienia uchybienia terminu bez winy strony. Gospodarstwo Rybackie [...] domagając się przywrócenia terminu nie wskazało powodów jego uchybienia, a to uniemożliwiło organom ocenę zasadności żądania – kontynuował Sąd. Argumenty podnoszone w pismach procesowych strony koncentrowały się na – jej zdaniem – bezprawnym pozbawieniu udziału w postępowaniu, w tym doręczeniu decyzji. Te okoliczności w ocenie Sądu rozpoznającego tamtą sprawę nie mogły być podstawą wykazania braku winy w spóźnionym wniesieniu podania w sprawie wznowienia postępowania. Przechodząc do okoliczności rozpatrywanej obecnie sprawy rozpocząć wypada od proceduralnych wniosków strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron i z opinii biegłego. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści tego przepisu, w odniesieniu do wniosków dowodowych skarżącego, wynikają następujące konsekwencje. Po pierwsze postępowanie przed sądem administracyjnym przy rozpoznawaniu wniesionej skargi nie przewiduje prowadzenia dowodu z przesłuchania stron, ani żadnych innych osobowych środków dowodowych w tym rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Po wtóre dowód z dokumentu, a za taki można uznać dowód z opinii biegłego, ograniczony jest dalszymi przesłankami. Dowód taki musi służyć wyjaśnieniu istotnych wątpliwości i nie spowodować nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Chodzi przy tym o konkretną sprawę sądowoadministracyjną wszczętą wniesioną skargą, z konkretnym przedmiotem postępowania, a nie o sprawy strony skarżącej w ogólności. Jeżeli zatem dowód z opinii biegłego miałby wykazać niekorzystne skutki wybudowania spornej siłowni wodnej na rzecze Budkowiczance dla obiektów rybackich [...] i [...], to jego przeprowadzenie oczywiście byłoby dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem przedmiotem sprawy, rozpoznawanej obecnie przez Sąd, jest zupełnie inne zagadnienie. Dotyczy ono wprost i wyłącznie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustaleniu warunków zabudowy, a zatem koncentruje się na zagadnieniach stricte proceduralnych. Z powołanych przyczyn wnioski dowodowe strony skarżącej nie mogły być oczywiści uwzględnione w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy skoncentrować się na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W związku z nimi stosowne będzie powołanie się na ogólny przepis art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. i art. 110 K.p.a. Od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzja wiąże wydający ją organ i strony. Od tego czasu wzruszenie decyzji wymaga zachowania procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu I instancji w trybie zwykłym jest odwołanie, które strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W tym samym terminie odwołanie może wnieść osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym a której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji i która o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z powyższych zasad, decyzja staje się ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. i to niezależnie od tego, czy organ doręczył ją lub ogłosił wszystkim stronom. Orzecznictwo w tej mierze jest jednolite i dla przykładu należy powołać orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 27 sierpnia 1999 r., sygn. IV SA 1758/97, z 13 lipca 1999 r. sygn. IV SA 703/97 oraz z 16 lipca 2002 r. sygn. II SA 2230/00 opublikowane w Systemie Informacji Prawniczej "LEX". Co do zarzutów skargi należy zważyć, że stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z [...] znajduje uzasadnienie prawne, a skarga nie zawiera żadnych prawnych argumentów mogących je podważyć. Poza sporem pozostaje w sprawie fakt oparcia żądania wznowienia postępowania administracyjnego na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Gospodarstwo Rybackie [...] uznawało bowiem, że zostało pominięte jako strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji małej siłowni wodnej przez P. P. i P. P. Trzeba zatem ponownie wskazać na cytowany już wcześniej przepis art. 148 § 2 K.p.a. przewidujący, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania ze wskazanej przez stronę przyczyny biegł od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis ten jest jasny i wynika z niego wprost, że bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczy się nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o istnieniu decyzji. W tej mierze warto też powołać wyrok NSA z 3 lutego 1998 r w sprawie sygn. I SA 769/97. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame do pojęcia doręczenia decyzji. W pierwszym wypadku chodzi o dowiedzenie się, powzięcie wiadomości o rozstrzygnięciu, a w drugim o faktyczną czynność doręczenia decyzji. Przepis art. 148 § 2 K.p.a. nie wymaga zatem dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Dlatego bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Na tle tych uwag trzeba zaakceptować ustalenia organu odwoławczego przyjmującego, że wiadomość o decyzji z 24 maja 2004 r. strona skarżąca powzięła 9 grudnia 2004 r. Wbrew zarzutom skargi nie jest to data niepewna, niezweryfikowana czy hipotetyczna. Wynika ona wprost z oświadczeń strony składanych na piśmie w postępowaniu administracyjnym. W tym np. pisma z 14 grudnia 2004 r i pisma z 30 czerwca 2005 r. adresowanych do organu pierwszej instancji, a zawartych na karcie 23 i 30 akt administracyjnych. Zatem prawidłowo oceniły organy, że Gospodarstwo Rybackie [...] dowiedziało się o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z pisma P. P. i P. P. datowanego 7 grudnia 2004 r., które wpłynęło do tego przedsiębiorstwa dnia 9 grudnia 2004 r. i późniejsze działania strony – choć spóźnione – były reakcją na to wystąpienie inwestorów małej siłowni wodnej. Te zważania prowadzić muszą do konkluzji, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza powołanych w skardze przepisów K.p.a., a argumenty podniesione dla uzasadnienia zarzutów skargi skutecznie nie zakwestionowały ustaleń organu co do przekroczenia przez stronę skarżąca ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postepowania administracyjnego. Z tych przyczyn i mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.