II SA/Op 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 marca 2012 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wskutek odwołania D. W., J. W. oraz R. S. od decyzji Wójta Gminy Turawa z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...], ustalającej na rzecz E. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr A, B, C, D, E i F - obręb [...]. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2009 r., E. W. wystąpił do Wójta Gminy Turawa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu jednorodzinnych domów mieszkalnych wraz z siecią infrastruktury drogowej i technicznej, w [...] przy ul. [...] na działkach nr A, G, H, I, B, C, D i K. Następie, pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r., inwestor rozszerzył pierwotny wniosek o działki nr: L, M, N, E oraz F. Opisując planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu poinformował, że inwestycja dotyczy jednorodzinnej, parterowej, wolnostojącej zabudowy wraz z siecią wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną i oświetleniem terenu oraz dojazdowymi drogami wewnętrznymi, pieszo-jezdnymi, zapewniającymi dojazd do każdej działki. Określając przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych wskazał domy mieszkalne, jako parterowe dwukondygnacyjne z poddaszem użytkowym. Dodał również, że przewiduje realizację garaży wbudowanych, dobudowanych lub wolnostojących. W dołączonej do wniosku, części opisowej, zamieścił parametry techniczne inwestycji, w której wskazał, że całkowita powierzchnia planowanych obiektów i infrastruktury wynosi 45 235 m2, w tym powierzchnia 20 działek pod zabudowę będzie wynosiła 23 366 m2. W zestawieniu wielkości powierzchni i infrastruktury podał również średnią wielkość działki budowlanej (1 168 m2), powierzchnie dróg wewnętrznych, terenów rekreacyjnych i terenów leśnych (17 257 m2) oraz długości sieci. Dalej poinformował, że przewiduje możliwość realizacji parterowych budynków gospodarczych z dachami dwuspadowymi krytymi dachówką. Do wniosku inwestor dołączył kopię mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000 oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której wskazał granice opracowania obejmujące wszystkie działki wymienione we wniosku. Ponadto, na działkach nr: A, G, H, I, B, C, D i K naniósł projektowane granice 20 wydzielonych działek pod zabudowę jednorodzinną wraz z 20 wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi, oraz trasę projektowanych dróg wewnętrznych i sieci. Następnie, w piśmie z dnia 20 października 2010 r. kierowanym do organu, E. W., powołując się na zapisy pkt 3 i 4 pisma z dnia 9 września 2010 r., wniósł o "warunkowe zawężenie wniosku" i wyłączenie z opracowania zagospodarowania terenu działek nr: G, H i I. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Wójt Gminy Turawa, działając na podstawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej też ustawa lub upzp) oraz art. 104 K.p.a. decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...], ustalił na rzecz E. W., warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr: A, B, C, D, E i F, obręb [...], ustalając, że planowana inwestycja obejmuje: budowę jednorodzinnych, wolnostojących budynków mieszkalnych; budowę budynków garażowych wolnostojących lub dobudowanych do każdego budynku mieszkalnego; realizację sieci elektroenergetycznej (kablowej podziemnej), wodociągowej, kanalizacyjnej i oświetlenia ulicznego; budowę stacji transformatorowej kontenerowej wraz z linią kablową 15,0 kV, ze stacji transformatorowej "[...] – [...]" oraz budowę dróg wewnętrznych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy określającego wymagania, których łączne spełnienie warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnił, iż w trakcie postępowania dokonano uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 upzp z Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych, Zarządem Dróg Powiatowych, Starostwem Opolskim i Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych. Dodał, że na terenie objętym inwestycją nie planuje się realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ww. ustawy, w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Końcowo organ wskazał, iż przy określeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozpatrzono wszystkie okoliczności faktyczne i prawne tj: wprowadzono zapis dotyczący obowiązku zachowania istniejącego systemu rowów melioracyjnych, z zapewnieniem odprowadzenia wód do rowu przydrożnego przy ul. O[...]; na działce nr A brak jest drogi w rozumieniu obowiązujących przepisów; zmieniono wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z wyłączeniem działek nr B, H, I obręb [...], które nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. W., D. W. oraz R. S., reprezentowani przez radcę prawnego – N. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 8, art. 107, art. 109 w związku z art. 156 § 1 i art. 30 § 5 K.p.a. oraz art. 61 upzp. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że D. i J. W. są samoistnymi posiadaczami działek nr: I, G oraz H. Właścicielem działek jest F. S., której miejsce pobytu jest nieznane, i która nie udzielała nikomu pełnomocnictwa. Zdaniem pełnomocnika, skierowanie zaskarżonej decyzji na jego ręce, w zastępstwie F. S., spowodowało brak skutecznego doręczenia omawianej decyzji organu I instancji, pozbawiając uczestniczkę postępowania możliwości obrony swoich interesów. W tej sytuacji skarżona decyzja jest nieważna z mocy prawa. Podniósł też, że organ I instancji pozostawił bez rozpoznania wniosek jego mocodawców o ustalenie warunków zabudowy dla ww. działek, pomijając tym samym rozstrzygnięcie spornej kwestii dostępu tych działek do drogi publicznej, co spowodowało powstanie swoistej "wyspy" z nierozstrzygniętymi kwestiami ich zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika, wydana decyzja w nieuzasadniony sposób ogranicza możliwości zagospodarowania działek uczestników. Zarzucił, że jego mocodawcy zgłaszali zastrzeżenia do przygotowanego projektu decyzji w zakresie dostępu do drogi publicznej. Za całkowicie nieuprawnione przyjął wyłączenie działek nr: I, G oraz H z zakresu regulacji zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy Turawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, wydało zaskarżoną decyzję z dnia 30 marca 2012 r., nr [...], którą uchyliło decyzję Wójta Gminy Turawa i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach decyzji odwoławczej, organ przedstawił przebiegu postępowania toczącego się przez Wójtem Gminy Turawa, oraz przytoczył przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, po czym stwierdził, że najistotniejszą wadą zaskarżonej decyzji, stanowiącą rażące naruszenie prawa, jest ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji, mimo braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy), a dalszą wadą brak prawidłowego określenia stron postępowania. Zdaniem Kolegium w sprawie, nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. upzp. Kolegium wyjaśniło, że kwestia zgody, regulowana jest przepisami art. 7 ust. 1 - 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uwzględniając treść powyższych przepisów Kolegium uznało, że wydanie zaskarżonej decyzji przed dokonaniem zmiany przeznaczenia w miejscowym planie działki nr A - było niedopuszczalne. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji objął swoim rozstrzygnięciem m.in. wnioskowaną działkę nr A, wymieniając ją w sentencji zaskarżonej decyzji oraz zawierając w liniach rozgraniczających teren inwestycji, naniesionych na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji. Ponadto z akt sprawy wynika, że w skład nieruchomości stanowiącej działkę nr A wchodzą następujące grunty: RV o pow. 0,0300 ha; RVI o pow. 0,4560 ha; ŁV o pow. 0,2246 ha; LVI o pow. 0,2550 ha; PsIV o pow. 0,0130 ha; W o pow. 0,0330 ha oraz LsV o pow. 2,2529 ha. Powyższe zatem oznacza, że zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana m.in. na gruncie, który jest gruntem leśnym, objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Dlatego jest nieruchomością, która wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Analizując dalej sprawę, Kolegium zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nakładającego obowiązek podjęcia, przez organ administracji publicznej, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności Kolegium podniosło, że wniosek E. W. z dnia 4 sierpnia 2009 r., uzupełniony dnia 7 sierpnia 2009 r., nie spełniał wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, w zakresie określenia granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który omawiana inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w zakresie określenia danych charakteryzujących wpływ wnioskowanej inwestycji na środowisko. Zdaniem Kolegium, załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej, na której zaznaczono jedynie granice opracowania, nie można, utożsamiać z granicami terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania. Ponadto zapewnienia wnioskodawcy, że inwestycja nie będzie powodować uciążliwości zapachowych, akustycznych i zanieczyszczeń powietrza ponad dopuszczalne poziomy, nie wypełniają wymogu określenia danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Powyższych wymogów nie spełnia również zmodyfikowany wniosek inwestora z dnia 20 października 2010 r., którym warunkowo zawężono pierwotny wniosek, poprzez wyłączenie z ustalenia warunków zabudowy działek nr: G, H i I. Organ dodał, że sprawa przedmiotu postępowania nie leży w sferze uznaniowej organu orzekającego. W świetle art. 52 ust. 1 ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji, zobowiązany był prawidłowo ustalić przedmiotu postępowania, zgodnie z żądaniem strony. W razie wątpliwości organ zobligowany jest zwrócić się do strony o sprecyzowanie wniosku. W przedmiotowej sprawie, z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla działek nr: A, B, C, D, E i F, obręb [...], wyłączając z tego zapisu działki, o których mowa w warunkowym zawężeniu wniosku oraz część działek objętych wnioskiem, tj. nr: M, N, L i K. Z kolei w załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część omawianej decyzji, wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji, pomijając dodatkowo działki nr F i nr E, wymienione w sentencji, powodując niedopuszczalną rozbieżność w zakresie faktycznego terenu objętego ustaleniami warunków zabudowy. Jednocześnie organ dodał, że załącznik graficzny sporządzony został na kopii mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000, zamiast na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, co stanowi naruszenie art. 54 pkt 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Konfrontując część opisową wniosku z załącznikiem graficznym, na którym wskazano usytuowanie budynków mieszkalnych oraz przebieg sieci i dróg wewnętrznych, Kolegium zakwestionowało fakt objęcia wnioskiem działek nr: M, N, L, E oraz F, na których nie naniesiono żadnych inwestycji. Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji nie wyjaśnił również dostatecznie sprawy garaży objętych wnioskiem, których realizację przewidziano w wersji wariantowej, jako wbudowane, dobudowane bądź wolnostojące oraz zasygnalizowanej możliwości realizacji parterowych budynków gospodarczych, pominiętych w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało również na rozbieżności wniosku w sprawie budowy tych budynków: jako parterowych, następnie jako parterowych oraz dwukondygnacyjnych z poddaszem użytkowym (w części zasadniczej wniosku) oraz wyłącznie jako dwukondygnacyjnych z poddaszem użytkowym. Ponadto organ I instancji bezzasadnie uznał również, że przedmiotem wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być, naniesiony przez wnioskodawcę na załączonej mapie, podział terenu na działki budowlane oraz wewnętrzne drogi dojazdowe. O powyższym świadczą zapisy pkt 3 zaskarżonej decyzji, dotyczące m. in. ustalenia linii zabudowy od granicy wydzielonych działek z drogą wewnętrzną dojazdową oraz ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, w tym również powierzchni biologicznie czynnej, w stosunku do powierzchni działki powstałej po podziale. Kolegium zauważyło, że dokonywanie podziału nieruchomości, w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w obecnym stanie prawnym - jest bezpodstawne. Zapis art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący o ustalaniu zasad podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w razie braku planu miejscowego - nie obowiązuje już od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (art. 78 Dz. U. nr 141, poz. 1492). Zgodnie z obowiązującym zapisem art. 94 ust. 1 tej ustawy (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: nie jest sprzeczny i przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotyczy to decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile wcześniej została wydana), ale nie w kontekście dokonywania w niej podziału, tylko obowiązkowego wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, wiążących organ zatwierdzający podział nieruchomości, w zakresie zgodności podziału z tak określonymi liniami rozgraniczającymi, stanowiącymi równocześnie granice nowo utworzonych działek. Dalej Kolegium zauważyło, że zaskarżoną decyzją objęto budowę stacji transformatorowej kontenerowej wraz z linią kablową 15,0 kV, ze stacji transformatorowej "[...] –[...]", która nie była przedmiotem wniosku. Powyższe uchybienia i rozbieżności, powodują w ocenie Kolegium nieczytelność zaskarżonej decyzji w zakresie przedmiotu postępowania i terenu nią objętego, co stanowi naruszenie art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na inne istotne wady, tj.: zawarcie w decyzji warunki dotyczące parametrów ogrodzeń od strony projektowanej drogi wewnętrznej oraz od drogi stanowiącej ul. [...], które nie były przedmiotem wniosku; w części dotyczącej ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, autorytatywne stwierdzenie, że inwestycja nie będzie powodować uciążliwości zapachowych i zanieczyszczeń powietrza ponad poziomy dopuszczalne oraz że nie będzie powodować skażenia wód, w tym zachwiania poziomu ilości wody zapewniającego ochronę równowagi biologicznej; w części dotyczącej ochrony interesów osób trzecich, stwierdzono, że planowana inwestycja nie narusza tych interesów w zakresie: zapewnienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Odnosząc się do analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium wskazało, że obszar analizowany wyznaczony został na trzech mapach, w odległości większej niż wymagane minimum, na uznanie tak dużego obszaru brak jest uzasadnienia. Ponadto część graficzna analizy nie uwzględnia nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi § 9 ust. 4 rozporządzenia. Omawiana analiza, w części graficznej zawiera również istotną wadę polegającą na wskazaniu terenu inwestycji (kolorem czerwonym), ograniczonym jedynie do działki nr A i części działki nr F, pozostając w sprzeczności zarówno z wnioskiem, jak i częścią tekstową analizy. Dalej Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja skierowana została do organów uzgadniających tzn. do Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu oraz Starosty Opolskiego. Organ I instancji przyznał tym organom przymiot strony, zawiadamiając je o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz doręczają zaskarżoną decyzję, które na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy, uzyskali w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, statut organu współdziałającego w sprawie, w rozumieniu art. 106 K.p.a. Powołując się na poglądy doktryny Kolegium uznało, że organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie w postępowaniu (głównym) przed organem właściwym do wydania decyzji. Bierze on bowiem udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie oraz wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia. Postępowanie główne nie dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku organu współdziałającego. Tak samo żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu. Podobnie zresztą organ właściwy do wydania decyzji nie staje się stroną postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie jednak podkreślił organ odwoławczy, że skorzystał z trybu kasacyjnego wynikającego z art.138 § 2 K.p.a., umożliwiającego przeprowadzenie ponownego postępowania przez organ I instancji. Ponadto konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji uzasadniał również brak uznania przez organ I instancji, za stronę postępowania A. W., właściciela działek nr: D, C oraz B, objętych zaskarżoną decyzją, który zgodnie z art. 28 K.p.a. winien być uznany za stronę postępowania. Pominięcie strony postępowania skutkuje wznowieniem postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł E. W., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 8 i 12 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sposób prowadzenia postępowania przez SKO nie daje się pogodzić z ogólnymi zasadami postępowań administracyjnych, dotyczącymi terminowego załatwienia sprawy ( zaznaczył, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu 30 marca 2012 r. a wnioskodawcy doręczono ją w grudniu 2012 r. i już choćby z tej przyczyny winna być ona wyeliminowania z obrotu prawnego). - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ drugiej instancji mimo, że nie wystąpiły przeszkody do merytorycznej oceny sprawy w drugiej instancji to skierował ją do ponownego rozpatrzenia. - art. 107 § K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sposób zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu sprawy jest niespójny, gdy chodzi o stanowisko odwołującego oraz oceny merytorycznych walorów odwołania. - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1-3, art. 4 pkt 11, art. 7 ust. 2 pkt 5, art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 29 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na włożeniu na skarżącego obowiązku wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość w części przeznaczonej na inwestycje nie jest gruntem leśnym lub też wyłącznie gruntem leśnym w rozumieniu powyższych przepisów prawa. - art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 50 i art. 107 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskodawca nie mógł modyfikować wniosku, a zmiany wniosku rodzą wątpliwości, co do zakresu wydanej decyzji, podczas gdy wnioskodawca do czasu wydania decyzji może modyfikować swoje żądanie. Zaznaczył, że decyzja I instancji nie budzi wątpliwości. Ponadto wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Sądu Rejonowego w Opolu w trybie art. 48 i art. 106 § 3 P.p.s.a. o udostępnienie akt o sygn. [...] na okoliczność stanu wiedzy organu I instancji i działań odwołujących, co do uzyskania praw strony w odniesieniu do działki należącej do F. S. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi przewlekłość postępowania, podnosząc, że wniosek złożył w 2009 r. a organ odwoławczy prowadził postępowanie przez około rok czasu (decyzję wydał w marcu 2012 r., a doręczył ją skarżącemu w grudniu 2012 r.) W ocenie skarżącego taki sposób procedowania nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia skarżący odniósł się do sposobu dokonywania doręczeń pełnomocnikowi stron – N. K., zarzucając równocześnie temu pełnomocnikowi celową manipulację organem. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp argumentował, że SKO błędnie i bezpodstawnie uznało, że inwestycja realizowana będzie na gruntach leśnych. Zaznaczył, że zarówno we wniosku o ustalenie warunków zabudowy na załączniku graficznym, jak i w części opisowej, w punkcie ochrona środowiska wskazał, że inwestycja nie będzie realizowana na gruntach leśnych. Organ I instancji prowadził w tej sprawie szczegółowe postępowanie wyjaśniające z udziałem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, w ramach którego skarżący złożył dodatkowe wyjaśnienia do wniosku. Również Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych pismem z dnia 28 lipca 2010 zakończyła postępowanie stwierdzając, że: "przedmiotowa inwestycja nie dotyczy gruntów leśnych". Podobnie w samej decyzji w punkcie 4.4 organ stwierdził, że inwestycja nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nieleśne ponieważ inwestycja realizowana będzie wyłącznie na gruntach rolnych nie wymagających "odrolnienia". Skarżący zaznaczył, że planowana inwestycja będzie realizowana tylko na tej części działki nr A, która nie stanowi użytków leśnych, a więc na roli, łące i drodze. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że korzystanie z użytku drogowego (drogi) nie wymaga wyłączenia z produkcji leśnej. Powołując przepis art. 2 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazał, że gruntem leśnym jest m.in. grunt określony jako las w przepisach o lasach oraz droga dojazdowa do gruntów leśnych. W przedmiotowej sprawie żadne z tych wymogów nie zostały spełnione, bowiem droga nie stanowi dojazdu do gruntów leśnych a przedmiotowy grunt nie jest również lasem. Wyjaśnił, że w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr", jako użytek drogowy. Nie ma również faktycznych i prawnych ograniczeń w korzystaniu z drogi, co potwierdza również Starosta Opolski w piśmie z 23 lipca 2009 r., nr [...]. Przedmiotowa droga, gdy biegnie na skraju lasu (pomiędzy polem) to ma status drogi transportu rolnego. Okoliczności te potwierdziły stanowiska organów uzgadniających – tj. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu oraz Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w Katowicach, które wyraziły zgodę na realizację zjazdu gospodarczego do planowanych domów, włączającego przedmiotową drogę do drogi publicznej, a także uznały, że inwestycja nie jest realizowana na terenie, na którym obowiązują wymogi związane z ochroną gruntów leśnych. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa droga jest częścią lasu, więc jest drogą leśną, to zgodnie z art. 29 ustawy o lasach, ruch pojazdów w lasach dozwolony jest na drogach publicznych, i na drogach leśnych, które nie są drogami publicznymi i jest możliwy wtedy, gdy właściciel lasu taki ruch dopuszcza. W sprawie występuje taka sytuacja, gdyż skarżący nie wprowadza żadnych ograniczeń, w korzystaniu z drogi i jak wynika choćby z wniosku o warunki zabudowy dopuszcza na tej drodze ruch pojazdów bez ograniczeń. Skarżący podkreślił również, że realizacja ciągu pieszo-jezdnego w obszarze istniejącej drogi nie spowoduje utraty przez ten teren swojego dotychczasowego charakteru, a zatem nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Nie zgodził ze stanowiskiem SKO, co do braku możliwości ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji oraz jej charakterystycznych parametrów. Wskazał, iż przedłożył w tym zakresie wszystkie wymagane prawem mapy oraz złożył stosowne wyjaśnienia. Odnosząc się do planowanego sposobu wybudowania garaży oraz użytej terminologii dotyczącej tego czy wnioskowane domy jednorodzinne są parterowe czy mają poddasze użytkowe, stwierdził, że organ oceniający decyzję o warunkach zabudowy nie może oczekiwać, aby przedłożona dokumentacja była tak szczegółowa, jak we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestie podniesione przez organ są przedmiotem projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego stanowiącymi załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę, a nie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Błędny jest zdaniem skarżącego zarzut SKO w zakresie braku możliwości określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - warunków podziału nieruchomości. Za bezzasadne uznał zarzuty SKO dotyczące błędnego uznania przez organ I instancji, że zabudowa jednorodzinna nie powoduje uciążliwości związanej z emisją zapachów oraz nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Takie elementy decyzji o warunkach zabudowy są powszechnie praktykowane w skali kraju. Uprawniony urbanista sporządzając projekt decyzji uwzględnia bowiem obowiązujące w tym zakresie standardy. Ponadto dodał, że ocena analizy warunków zabudowy, poprzedza sporządzenie projektu decyzji i nie jest dokumentem, który decyduje o legalności wydanej decyzji. W ocenie skarżącego, Kolegium, w tym zakresie winno badać wyłącznie jej zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Jednocześnie winno zważyć dowody stosownie do art. 80 K.p.a., po czym płynące z nich informacje właściwie ocenić pod kątem prawnym. Wymiana korespondencji między urzędnikami podczas wydania decyzji tj. przygotowanie analizy warunków nie może stanowić kryterium legalności decyzji w sytuacji, gdy spełnia ona wszystkie wymogi przewidziane w ustawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia 11 marca 2013 r., uczestnicy postępowania reprezentowani przez radcę prawnego N. K., domagali się oddalenia skargi, podnosząc, że skarga E. W. jest bezzasadna a zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu. W replice na powyższe pismo, E. W. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola Sądu sprowadzała się zatem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wnika zatem, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Stosownie do powyższego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Wskazany przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. W sytuacji natomiast, gdy zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości, organ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 K.p.a. Podkreślić należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Obowiązany jest on rozpatrzyć materiał dowodowy, dokonać na jego podstawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a ponadto uwzględnić zmiany zaistniałe w stanie faktycznym i prawnym w okresie między wydaniem rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji. Podjęcie działań w tym zakresie wynika z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 K.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wskazany przepis art. 136 K.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei, w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie wskazanego przepisu. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony, co wymaga podkreślenia, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a., powoduje naruszenie wskazanej powyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której nienaruszalność przyjęto jako kryterium nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły przy tym zostać usunięte przez organ odwoławczy, w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 K.p.a. Podjęcie działań zmierzających do uzupełnienia i ustalenia zakresu wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie i który wyznacza granice sprawy, jak również wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez ustalenie istotnych okoliczności sprawy, wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W wyjaśniającym postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 136 K.p.a., dopuszczalne jest natomiast naprawienie takich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Konwalidowanie wskazanych uchybień zaistniałych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy naruszałoby natomiast zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem uzupełnienie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ drugiej instancji. Dostrzec również trzeba, że organ odwoławczy związany jest granicami sprawy, w której wniesiono odwołanie. W niniejszej sprawie granice te wyznacza wniosek inwestora. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy zakresu i przedmiotu postępowania, organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego, wyłączała tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie ocena trafności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nierozerwalnie związana jest z wykazanymi przez organ odwoławczy brakami i wadami postępowania I instancji, które powodują, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzuty organu odwoławczego zawarte w decyzji z 30 marca 2012 r. (skrupulatnie wyliczone i uzasadnione przez zespół orzekający SKO w Opolu) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podzielił. Przede wszystkim organ I instancji w sposób zupełnie dowolny określił przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wadliwie ustalił albo pominął strony. Zasługuje na aprobatę stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż organ I instancji przeszedł do porządku dziennego nad tym, że wniosek z dnia 4 sierpnia 2009 r. uzupełniony pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. nie spełnia wymogów nakazanych zapisami art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. "c", w związku z art. 64 ust. 1 upzp w zakresie określenia granic terenu objętego wnioskiem oraz obszaru, na który planowana przez inwestora inwestycja będzie oddziaływać, a przedstawionych na kopii mapy zasadniczej oraz w zakresie określenia danych charakteryzujących wpływ wnioskowanej inwestycji na środowisko. Co do tego ostatniego wymogu organ I instancji autorytatywnie przyjął brak wpływu wnioskowanej inwestycji na środowisko mimo, że akta sprawy nie zawierają jakichkolwiek dokumentów ani danych pozwalających na wyprowadzenie takiego stwierdzenia. Ponadto organ I instancji procedował nad nieprawidłowym wnioskiem i jego modyfikacją z dnia 20 października 2010 r., określoną jako "warunkowe zawężenie wniosku" mimo, że procedurze administracyjnej nie jest znane pojęcie wniosku warunkowego (żądania warunkowego, podania warunkowego). Przepisy od art. 61 do 66 K.p.a. przewidują wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, przy czym złożone podanie (wniosek) musi czynić zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Dlatego słusznie zauważył organ odwoławczy, że "warunkowe zawężenie wniosku" było niedopuszczalne. Sprowadziłoby się bowiem do uznaniowości organu administracji publicznej w wyborze przedmiotu postępowania, co oczywiście pozostaje w sprzeczności już z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art 6 i art. 7 K.p.a. Konsekwencją braku prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania jest treść decyzji organu I instancji, w której ustalił on warunki zabudowy dla działek nr A, B, C, D, E i F obrębu [...], przy jednoczesnym wyłączeniu działek G, H i I o których mowa w piśmie z dnia 20 października 2010 r., ale też z wyłączeniem części działek wpisanych we wniosku z dnia 4 sierpnia 2009 r., czyli M, N, L i K. Treść sentencji decyzji Wójta Gminy Turawa pozostaje w sprzeczności z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji, w którym wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji pomijają działki F i E, które wymienia z kolei sentencja decyzji. Rozbieżność między treścią decyzji a obowiązkowym załącznikiem graficznym słusznie została przyjęta przez organ odwoławczy jako niedopuszczalna. Także na tle przepisów art. 54 pkt. 3 w związku z art. 64 ust. 1 upzp wadliwe było sporządzenie załącznika graficznego na kopii mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1: 2000 zamiast w skali 1: 500 lub 1: 1000. Odpowiednia skala mapy zasadniczej ma pierwszorzędne znaczenie, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wiążąca później organ wydający pozwolenie na budowę powinna być wydana po szczególnie wnikliwym zbadaniu przesłanek o jakich mowa w art. 61ust. 1 pkt 1 – 5 upzp (por. art. 55 tej ustawy), a temu służy czytelność mapy w odpowiedniej skali. Oczywiście zasługują na aprobatę dalsze uwagi organu odwoławczego odnoszące się do nieczytelności posługiwania się przez organ I instancji pojęciem i numeracją działek w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji (str. 5 decyzji). Konsekwencją braków ustalenia właściwego przedmiotu postępowania stało się nieprawidłowe określenie stron postępowania, polegające na pominięciu osoby mającej taki przymiot (A. W.), skierowaniu decyzji do podmiotów, którym nie przysługuje przymiot strony (Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu i Starosty Opolskiego) albo przyjęciu, że figurująca w ewidencji gruntów właścicielka działek I, G i H F. S. jest właściwie reprezentowana. Także rozważania SKO w Opolu, co do tej części zaskarżonej decyzji sąd w pełni podziela, przy czym dopiero prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy pozwoli na właściwe określenie wszystkich zainteresowanych stron. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 -3, art. 4 pkt 11, art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 11 cyt. wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a także art. 29 ustawy o lasach. Z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że w skład nieruchomości planowanej inwestycji wchodzi też działka A, na którą składają się także grunty oznaczone w ewidencji jako las. W konsekwencji jest to nieruchomość dla której wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, o czym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że grunty leśne objęte działką A jako wymagające stosownej zgody na zmianę przeznaczenia mogą zostać przeznaczone na cele nieleśne jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a to za zgodą wyrażoną przez właściwy organ na postawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. też wyroki WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Łd 346/11 i WSA w Poznaniu z 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 573/11 opubl. w CBOiS na stronach internetowych NSA). Także w tej części wywód organu odwoławczego skarżonej decyzji szczegółowo opisującej niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej grunt leśny bez zmiany jego przeznaczenia jest prawidłowy. Słusznie organ odwoławczy zauważa rozbieżność między częścią opisową wniosku, a załącznikiem graficznym i objęcia nim pięciu działek na których nie są naniesione żadne inwestycje, jak brak nie wyjaśnienia wariantowo przedstawionej przez inwestora budowy garaży (wbudowanych, dobudowanych lub wolnostojących) albo budowy parterowych budynków gospodarczych zupełnie pominiętych w zaskarżonej decyzji. Podzielić należy także dalsze zarzuty zaskarżonej decyzji co do naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji) strona 4 decyzji, a także zarzuty odnoszące się do naruszenia zapisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ( Dz. U z 2003 r., nr 164, poz 1588) strona 6 decyzji. Powyżej naprowadzone braki i wady postępowania I instancji dobitnie wykazują na zasadność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy. Na marginesie należy zauważyć, że zarzuty skargi odnoszące się do przewlekłości postępowania administracyjnego nie mogły być przez sąd uwzględnione w treści orzeczenia, gdyż sprawy o bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. tylko w wypadku wniesienia odrębnej skargi sądowoadministracyjnej. Z tych wszystkich względów i z mocy art. 151 P.p.s.a. należało skargę E. W. oddalić.