II SA/Op 71/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...]. 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. 3. Zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej U. P. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowo – administracyjnego. Decyzją z dnia [...], nr [...] , podjętą na podstawie art. 105 § 1 KPA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie w przedmiocie przesłonięcia okna strychowego budynku przy ul. [...] w O. na skutek wybudowania komina w budynku cukierni położonej przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu podniesiono, iż budynek przy ul. [...] w O., w tym i sporny komin, wybudowano na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta miasta O. z dnia 17 września 1984 r., nr [...]. Nie potwierdził się przy tym zarzut właścicielki posesji nr [...] U. P. dotyczący rozpoczęcia robót budowlanych przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wpisy w dzienniku budowy dotyczą jedynie robót wstępnych, a strony złożyły oświadczenie o nie wnoszeniu odwołań. Budowa komina odbyła się dwuetapowo, zasadniczą jego część inwestorzy W. i J. T. wykonali w 1987 r., natomiast w 1999 r. dokonali nadbudowy komina, powodując tym samym zasłonięcie okna strychowego przylegającego do ich posesji budynku, oznaczonego numerem [...]. Z uwagi na fakt przyjęcia przez organ architektoniczno – budowlany w dniu 25 stycznia 2002 r. zakończenia budowy zakładu cukierniczego należało przyjąć, iż obiekt został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia budowlanego. W odwołaniu U. P. zarzuciła, iż ustalenia faktyczne są błędne, opierają się wyłącznie na oświadczeniach inwestorów, nie wykorzystano wszystkich możliwości dotarcia do dokumentacji projektowej, zgłoszenia odbioru budynku w 2002 r. dokonano bez tej dokumentacji, nie zbadano czy budowa komina w granicy z nieruchomością sąsiednią była zgodna z przepisami prawa budowlanego, wskazała tez na rozbieżności pomiędzy przyjętymi przez organ datami rozpoczęcia robot budowlanych i wykonywania komina a treścią załączonych do akt dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż prawidłowe było stanowisko organu I instancji, że przyjęcie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia zakończenia budowy jest równoznaczne z przyjęciem, że obiekt został wybudowany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę. Do takich robót nie jest możliwe stosowanie procedury wynikającej z art. 50 – 51 Prawa budowlanego, natomiast w razie naruszenia norm techniczno – budowlanych możliwa jest ingerencja na podstawie art. 66 prawa budowlanego. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie organ architektoniczno – budowlany nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia i nie stwierdzono okoliczności wskazujących na nieodpowiedni stan techniczny obiektu albo użytkowania go w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, czy powodowanie swym wyglądem oszpecenia otoczenia należało postępowanie umorzyć. Za wiarygodne uznał organ wyjaśnienia inwestora o dwuetapowości budowy komina, gdyż poparto je dokumentami prywatnymi i wyjaśnienia te nie były sprzeczne z twierdzeniami odwołującej się U. P. Wskazano ponadto, że decyzja organu I instancji od strony formalnej odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 2 KPA. W skardze U. P. zarzuciła, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 75 KPA oraz bezpodstawnie zaniechano prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe wnosiła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazała, że inwestor ma obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej a z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy w stosunku do właściciela spornej nieruchomości zastosowano sankcje karne związane z niewykonaniem tego obowiązku. Organy nie wykazały właściwej inicjatywy dowodowej, gdyż dokumentacja obiektu może być w posiadaniu autora projektu, organów współdziałających takich jak Sanepid czy Straż Pożarna oraz organu, do którego skierowano zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania cukierni. Nie odniesiono się także do zarzutu rozpoczęcia robót budowlanych przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuciła ponadto, że komin powoduje oszpecenie jej budynku. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1996 r. str. 297). Ponadto stosownie do art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Jedną z fundamentalnych zasad tego postępowania jest zasada praworządności (art. 7 KPA), znajdująca swoją konkretyzację w przepisach art. 77 i 107 KPA. Najogólniej rzecz biorąc zasada ta nakazuje organowi przeprowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, by wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zostały wyjaśnione, przy zagwarantowaniu wszelkich praw procesowych osób biorących udział w postępowaniu a także by ocena materiału dowodowego opierała się na kryteriach bezstronnego i logicznego procesu dedukcyjnego, którego odzwierciedleniem jest treść uzasadnienia podejmowanego rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne było wyjaśnienie kilku okoliczności, a mianowicie czy będące przedmiotem zgłoszenia skarżącej U. P. poczynania inwestycyjne na działce sąsiedniej noszą znamiona legalności, czy też były wynikiem samowoli budowlanej, jaki był zakres tych przedsięwzięć, którym ewentualnie można przedstawić zarzut nielegalności z punktu widzenia możliwości ingerencji Prawa budowlanego, w jakiej dacie były one podejmowane i jakie środki prawne przewidziane prawem budowlanym należało zastosować w celu ich wyeliminowania lub doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Okoliczności tych organy obu instancji albo nie wyjaśniły albo też próbując zająć stanowisko w zakresie treści materiału dowodowego naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA). W pierwszym rzędzie obowiązkiem organu było jednoznaczne wyjaśnienie zakresu robót budowlanych związanych z inwestycją W. i J.T., w tym także czy w ramach tej inwestycji wykonano sporny komin na budynku cukierni, w granicy z działką sąsiednią. Twierdzenie organów obu instancji o dwuetapowym przebiegu budowy komina nie mają żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Powołano się w tej mierze na wiarygodne oświadczenia inwestorów, chociaż od początku konsekwentnie i jednoznacznie twierdzili oni w pismach procesowych, iż komin ten zbudowali w latach osiemdziesiątych i na tę okoliczność przedstawili szereg dokumentów w postaci faktur, kosztorysów i dziennika budowy oraz dowodów z zeznań świadków. Jednocześnie na ten temat w ogóle nie przesłuchano skarżącej, chociaż przeprowadzono w dniu 3 marca 2003 r. dowód z jej przesłuchania. Protokół z tej czynności jest niedopuszczalnie lapidarny, nie wiadomo czy o przesłuchaniu tej strony zostały zawiadomione pozostałe strony, a wobec tego czy w istocie jest to przesłuchanie strony w rozumieniu art. 86 KPA, czy też protokół przyjęcia ustnie zgłoszonego wniosku dowodowego. Stanowisko skarżącej zawarte w pismach procesowych było też jednoznaczne, a mianowicie twierdziła ona, że sporny komin wybudowano w 1999 r. Obowiązkiem organu było w tych okolicznościach ustalenie, która z wersji jest prawdziwa. Organ nie dokonał przy tym oceny zeznań świadków, odnoszących się także po części do tej kwestii. Na ten temat zeznali m. in. M. i L. G., słuchani w drodze pomocy prawnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Dowód ten należało jednak powtórzyć, gdyż świadkowie ci zostali przesłuchani łącznie, a procedura postępowania administracyjnego nie zna pojęcia zbiorowego przesłuchiwania świadków. W praktyce oznacza to, że tak wadliwie przeprowadzony dowód nie może być brany pod uwagę z przyczyn leżących po stronie organu, chociaż o jego przeprowadzenie wnioskowała strona postępowania i został on przez organ dopuszczony. Jeśli chodzi o ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych i ich zgodności z projektem i pozwoleniem na budowę organ nie wyczerpał całości możliwości dowodowych, gdyż w tej sprawie możliwe było zwrócenie się do organu, który przyjął zgłoszenie zakończenia budowy oraz do wskazywanych w skardze organów współdziałających takich jak Państwowa Inspekcja Sanitarna czy Straż Pożarna. Jak wynika z treści zgłoszenia U. P. z dnia 9 sierpnia 2000 r., jego przedmiotem oprócz później zgłaszanej budowy komina było także postawienie muru na dachu cukierni i zamurowanie okna strychowego. Kwestie z tym związane nie były przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 1 lutego 2005 r., nr [...] (dotyczyła budowy grilla), ani ostatecznych decyzji tego organu z dnia 18 kwietnia 2002 (nr [...] ) w powiązaniu z decyzją z dnia 16 lipca 2002 r. (nr ten sam), które rozstrzygnęły jedynie kwestię pomalowania ściany i zamontowania linii telefonicznej. Wbrew stanowisku organu przyjęcie przez organ architektoniczno – budowlany zgłoszenia zakończenia budowy nie uniemożliwia organom nadzoru budowlanego badania legalności budowy w zakresie wskazywanym przez skarżącą, nie uniemożliwia też badania z urzędu czy nie zachodzi potrzeba ingerencji na podstawie przepisów art. 66 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ odwoławczy przyjął, iż w sprawie nie stwierdzono takich okoliczności jak nieodpowiedni stan techniczny obiektu, użytkowanie go w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, czy powodowanie swym wyglądem oszpecenia otoczenia, ale na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego. Przeprowadzone w dniu 21 września 2003 r. (na protokołach widnieje data 21.09.2000 r.) wizje lokalne nie dotyczyły tej kwestii, a przy tym nie mogą być uznane za miarodajne z uwagi na niczym nie uzasadnione osobne ich przeprowadzenie z udziałem każdej ze stron konfliktu oraz ze względu na rozbieżności w ustaleniach, chociaż wizje przeprowadzały te same osoby. W protokole z wizji, w której uczestniczyła U. P. stwierdzono, iż mur na tarasie cukierni położony jest w odległości 0,90 m od ściany, natomiast w protokole z udziałem J. T. odległość ta wyniosła już 1,40 m. Tego typu rozbieżność podważa wiarygodność tego dowodu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe i odnieść się w sposób całościowy do zarzutów skarżącej. Należy ocenić stan spornych części obiektu położonego przy ul. [...] w O. i dać wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji. W przypadku zarzuconej samowoli budowlanej w zakresie budowy całego obiektu należy dokonać jej oceny przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia oraz należy wziąć pod uwagę aktualne orzecznictwo sądowo – administracyjne, konsekwentnie wskazujące na brak możliwości stosowania sankcji z art. 48 Prawa Budowlanego w stosunku do obiektów, których budowę rozpoczęto na podstawie nieostateczego pozwolenia na budowę. W tej mierze przywołać można wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., nr IV SA 241/99 oraz wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., nr SA/Sz 2652/00 (OSP z 2002 r., nr 12, poz. 155 str.617). Poglądy te zasługują na akceptację. Organ zwróci także uwagę na właściwe uzasadnienie decyzji, które w imię zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 KPA służyć powinno przedstawieniu wszystkich racji prawnych i faktycznych, które legły u podstaw przyjętego rozwiązania, a tym samym pogłębianiu zaufania do organów państwa i właściwemu kształtowaniu świadomości oraz kultury prawnej społeczeństwa. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia przepisów procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.