II SA/Op 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego M. T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez M. T., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: W dniu 9 czerwca 2015 r. M. T., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o wydanie odpisu protokołu z posiedzenia składu orzekającego z dnia 30 kwietnia 2015 r., w sprawie: [...]. Dla uzasadnienia swojego wniosku wskazał na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2011., sygn. akt II SAB/Ol 27/11. Jednocześnie oświadczył, że rzeczony protokół odbierze osobiście, w siedzibie SKO w Opolu. Pismem z dnia 17 czerwca 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 19 czerwca 2015 r., M. T. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa przez niezwłoczne udostępnienie żądanej informacji publicznej, akcentując zasadność złożonego wniosku. Decyzją z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na przepis art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.), zwanej dalej: u.d.i.p. W uzasadnieniu Kolegium podało, że informacja żądana przez wnioskodawcę stanowi informację publiczną, która pozostaje w posiadaniu Kolegium. Jednocześnie wskazało, że wnioskodawca żąda udostępnienia odpisu protokołu z posiedzenia niejawnego. Wobec tego Kolegium uznało, że skoro przebieg posiedzenia - zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm., zwanej także: ustawą o s.k.o.) - jest niejawny, to niejawny jest również jego zapis w każdej formie i na dowolnym nośniku. Niejawność posiedzenia jest więc równoznaczna z niejawnością zapisu z posiedzenia, gdyż zapis ten stanowi odzwierciedlenie niejawnej narady składu orzekającego i jako taki powinien być utożsamiany z samym posiedzeniem. Przebieg posiedzenia i jego zapis, jak zaakcentowano, stanowią inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, zdaniem organu, w tym stanie faktycznym art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o. stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci odpisu protokołu z posiedzenia niejawnego, w sprawie nr [...]. M. T., nie godząc się z opisaną decyzją, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, iż skoro Kolegium przyznało, że żądana informacja stanowi informację publiczną, to podlegała ona udostępnieniu. W jego ocenie, art. 17 ust. 2 ustawy o s.k.o. nie może być podstawą odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji, albowiem - zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP - prawo do informacji może podlegać ograniczeniu w wypadku wyraźnego ustawowego wskazania. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku M. T., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu decyzją z dnia 29 października 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], o odmowie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg postępowania i przywołało brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Podzielając w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, zaakcentowano, iż Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca (art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o.). Po uzgodnieniu przez członków składu orzekającego istniejącego stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, przeprowadza się dyskusję oraz głosuje co do sposobu jej załatwienia. Rozstrzygnięcie zapisuje się w protokole. Protokół może zawierać główne motywy rozstrzygnięcia (§ 12 pkt 3 regulaminu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu). Z powyższych unormowań wynika, że protokół stanowi zapis przebiegu posiedzenia składu orzekającego. Skoro przebieg posiedzenia (zgodnie z przywołanym art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o.) jest niejawny, to należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Kolegium przy pierwotnym rozpatrzeniu sprawy, w myśl której - niejawny jest również zapis tego posiedzenia w każdej formie i na dowolnym nośniku. Niejawność posiedzenia jest więc równoznaczna z niejawnością zapisu z posiedzenia, gdyż zapis ten stanowi de facto odzwierciedlenie niejawnej narady składu orzekającego i jako taki powinien być utożsamiany z samym posiedzeniem. Przebieg posiedzenia i jego zapis stanowią zatem inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Posiedzenia składów orzekających mają charakter niejawny. To oznacza, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie osoby uprawnione, którymi są tworzący skład orzekający członkowie etatowi bądź pozaetatowi Kolegium, wyznaczeni do tego składu przez prezesa Kolegium. W tej materii wskazano również na § 12 pkt 1 regulaminu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Dlatego, zdaniem Kolegium, przebieg całego posiedzenia nie podlega ujawnieniu. Ponadto, rozstrzygnięcie zapadłe na posiedzeniu zyskuje walor oficjalności dopiero z momentem doręczenia bądź ogłoszenia go stronie postępowania w formie stosownego orzeczenia (art. 14 K.p.a.), a zatem z chwilą jego wejścia do obrotu prawnego. Wówczas treść tego rozstrzygnięcia, zawarta w orzeczeniu wytworzonym przez organ administracji publicznej, może być poddana uregulowaniom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze wniesionej przez M. T. zarzucono skarżonym decyzjom naruszenie przepisów art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.d.i.p. W świetle przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi zrelacjonował postępowanie organu wszczęte z jego wniosku, a następnie argumentował brak podstawy prawnej do odmowy udzielenia posiadanej przez organ informacji publicznej, o udostępnienie której się zwrócił. Motywy odmowy, zdaniem skarżącego, stanowią rozszerzającą wykładnią prawa, a zatem w tej sprawie nieuprawnioną i niedozwoloną. Podkreślił, że niejawność posiedzeń polega na niemożliwości uczestniczenia w nich innych osób poza uprawnionymi, a nie na utajnianiu wszelkich poruszanych na nim kwestii, stąd skarżona odmowa nie znajduje prawnego umocowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości skargę i zarzuty w niej zawarte. Akcentował, że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 5 u.d.i.p., zaś wydane decyzje powinny zostać uchylone z tego powodu, że nie odpowiadają prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd bada wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdzić należało, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej ustawą, która normuje podstawowe zasady i tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś powiadomienia o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną dokonuje się pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, lub gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 ustawy), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznania się z nią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 ustawy, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy), do których niewątpliwie zaliczają się także samorządowe kolegia odwoławcze, które są państwowymi jednostkami budżetowymi (art. 3 ustawy o s.k.o.). Status taki potwierdzają także regulacje zawarte w art. 8, art. 9 pkt 3 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Z kolei, z art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o. i art. 18 pkt 1 K.p.a. wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Nadzór nad działalnością administracyjną kolegiów sprawuje Prezes Rady Ministrów (art. 3a ust. 1 ustawy o s.k.o.). W świetle przywołanych przepisów, samorządowe kolegia odwoławcze są wyodrębnionymi strukturami organizacyjnymi, które pod względem ustrojowym należy zaliczyć do państwowych jednostek organizacyjnych. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, czego nie negują obie strony, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, ze względu na ustawowo określony status prawny, jest adresatem obowiązku udostępniania informacji publicznej - art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ponadto, Kolegium nie kwestionuje, że żądanie wniosku skarżącego dotyczy informacji publicznej i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, ponieważ w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów tych informacji (art. 6 ust. 1 ustawy), każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., s. 28-29). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia składu orzekającego z dnia 30 kwietnia 2015 r. Istotą sporu pozostawał zakres zastosowania przez Kolegium przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, w związku z odmową udostępnienia żądanej informacji w całości. Zgodnie z treścią powołanego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust.1). Zatem, ograniczenie udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. następuje ze względu na konieczność ochrony tajemnic ustawowo chronionych, a więc w takim przypadku, gdy informacja co do zasady stanowi informację publiczną, jednak nie może zostać udostępniona ze względu na to, że jest chroniona - wyraźnie i wprost - innymi przepisami, np. stanowi informację niejawną. W kontekście powyższej regulacji za nieprawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na przeszkodzie w udostępnieniu protokołu z posiedzenia składu orzekającego z dnia 30 kwietnia 2015 r., w sprawie: [...], stoi ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych, wynikająca wprost z art. 17 ust. 1 ustawy o s.k.o. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Przy czym, orzeczenia kolegium zapadające na posiedzeniu niejawnym, następują po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia, a sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca (ust. 2) oraz są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Z posiedzenia zespołu (składu) orzekającego sporządzany jest protokół - art. 67 ust. 1 K.p.a. Protokoły z posiedzenia niejawnego składu orzekającego stanowią bowiem pisemne odzwierciedlenie posiedzenia organu w sprawie administracyjnej. Organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzić zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że czynność dotyczy okoliczności prawotwórczych. Niedopuszczalne jest zaniechanie sporządzenia protokołu z posiedzenia niejawnego składu orzekającego samorządowego kolegium odwoławczego, na którym po dokonaniu czynności ustawowych, wymienionych w art. 17 ust. 1-5 ustawy o s.k.o., mających istotny i obligatoryjny charakter dla załatwienia sprawy administracyjnej - zapadają orzeczenia, które podpisują wszyscy członkowie składu. W tym miejscu odnotowania wymaga, iż zgodnie z oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1114/11, LEX nr 1068369, treść protokołu posiedzenia niejawnego Kolegium stanowi informację o sprawie publicznej. Ponadto, z chwilą jego podpisania stanowi także dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Z samego tylko faktu, że protokół został sporządzony z posiedzenia niejawnego Kolegium nie można wyprowadzać, iż podlega on wyłączeniu z udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o s.k.o. Przepis ten nie stanowi regulacji lex specjalis, umożliwiającej Kolegium ochronę w udostępnieniu sporządzanego protokołu z posiedzenia niejawnego składu orzekającego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o s.k.o. stanowi jedynie, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, a nie że dokumentu z posiedzenia niejawnego nie można wydawać osobom (nie posiadającym statusu strony postępowania) na ich wniosek złożony w trybie u.d.i.p. Ponadto, ustawa o s.k.o. nie przewiduje szczególnej procedury udostępniania posiadanych dokumentów, w tym protokołu z posiedzenia niejawnego. W rozpoznawanej sprawie chodzi wyłącznie o dostęp do treści dokumentu (protokołu) stworzonego przez organ administracji publicznej, który niewątpliwie stanowi informację publiczną i jest w posiadaniu organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Organ wprawdzie może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże ograniczenie prawa dostępu do informacji jest wyjątkiem, stąd na organie (podmiocie) zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa obowiązek wykazania okoliczności faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają jej udostępnienie, bowiem wyłączenia informacji publicznej z dostępu muszą mieć ustawowe uzasadnienie (art. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ustaw szczególnych, wprowadzające ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, definiują pojęcie informacji stanowiącej tajemnicę prawem chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast przepisy ustawy o s.k.o. nic nie stanowią, że np. skład orzekający obowiązany jest zachować w tajemnicy niejawną naradę (dyskusję i głosowanie), czy też np., że ujawnienie tajemnicy z posiedzenia niejawnego może nastąpić wyłącznie w zakresie sprawozdania. Skoro żadne przepisy ustawy o s.k.o. nie ograniczają dostępu do protokołu z posiedzenia niejawnego Kolegium, zatem winien on zostać udostępniony zainteresowanemu na jego wniosek, złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko przeciwne, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w tym przypadku Kolegium, opierało się na błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o. Wobec powyższego zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 P.p.s.a., co orzeczono w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku, na zasadzie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.