II SA/Op 711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie świadczeń rodzinnych oddala skargę. Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. R. M. zwrócił się do Burmistrza Nysy o przyznanie dodatku rodzinnego do emerytury na współmałżonka, na podstawie § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz. U. Nr 10, poz. 49). Do pisma dołączył pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 16 lipca 2001 r., z którego - jak podał - wynika, że przedmiotowy dodatek winien być wypłacany przez organ Urzędu Miasta. Po przekazaniu wniosku, według właściwości, Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych poinformował R. M. pismem z dnia 20 sierpnia 2010 r., że Ośrodek wypłaca od dnia 1 maja 2004 r. świadczenia rodzinne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), które obejmują zasiłki rodzinne z dodatkami na dzieci i świadczenia opiekuńcze, tj. świadczenia pielęgnacyjne i zasiłki pielęgnacyjne na dzieci, jak i na dorosłych. Przepisy ustawy nie przewidują natomiast wypłaty żądanego dodatku. Jednocześnie w piśmie poinformowano o możliwości ubiegania się o dodatek pielęgnacyjny, o ile takiego dodatku wnioskodawca lub jego żona nie pobierają przy rencie lub emeryturze, i jeśli posiadają orzeczenie o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenie o zaliczeniu do grupy inwalidzkiej. W "odwołaniu" z dnia 5 października 2010 r. od powyższego pisma, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, R. M. podniósł, że w sprawie związanej z jego wnioskiem jest odsyłany do różnych organów. Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie wymaga, by żona legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do grupy inwalidzkiej, co przy ubieganiu się o dodatek rodzinny na współmałżonka nie jest wymagane, w świetle przepisów nadal obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń. Dalej podniósł, że żona od kilkunastu lat choruje, a jego dochody po przejściu na emeryturę radykalnie zmalały, podczas gdy opłaty i wydatki na leki wzrosły. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez R. M. odwołania. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy wskazało, że zaskarżone przez stronę pismo z dnia 20 sierpnia 2010 r. Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych OPS w Nysie nie jest decyzją administracyjną, a to oznacza, że nie przysługuje od niego środek zaskarżenia w postaci odwołania. Uzasadniając wyrażone stanowisko Kolegium podniosło, że na podstawie art. 127 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W pierwszym rzędzie organ odwoławczy bada, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Stosownie zaś do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują m.in. przypadki gdy odwołanie wniesiono w sprawie, która nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji, a zaskarżona czynność stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, gdyż Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych OPS w Nysie nie wydał decyzji, którą przyznałby lub odmówiłby przyznania stronie uprawnienia do dodatku rodzinnego na współmałżonka, czyli uprawnienia, o którym mowa w § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń. Pismo Kierownika nie rozstrzyga także o świadczeniach opiekuńczych przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium, powyższe oznacza, że zaskarżone pismo nie nosi cech decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie służy od niego odwołanie. Końcowo organ odwoławczy odnotował, powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., że informacja podana stronie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest błędna, ponieważ Burmistrz Nysy nie jest organem rentowym i do jego kompetencji nie należy przyznawanie świadczeń wymienionych w tym rozporządzeniu. Skoro żądanie strony nie mogło być przedmiotem postępowania prowadzonego przez działającego z upoważnienia Burmistrza - Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych OPS w Nysie, a więc nie mógł on wydać w tej sprawie decyzji administracyjnej, to uznać należy, że stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, który podlegałby rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że R. M. wniósł odwołanie od pisemnej informacji o zasadach i rodzajach świadczeń rodzinnych wypłacanych na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to sprawia, że odwołanie w takim przypadku jest niedopuszczalne. Opisane powyżej postanowienie Kolegium zaskarżył do tut. Sądu R. M., który - wskazując na przepis art. 1 pkt 3, art. 7, art. 22 § 2 i art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - wniósł "o nadanie właściwego biegu sprawie złożonego wniosku do ZUS (...) i zasądzenie od dnia otrzymania prawa do emerytury dodatku do tej emerytury na współmałżonka". W uzasadnieniu stwierdził, że zgadza się z argumentami Kolegium, zwłaszcza dotyczącymi błędnej informacji przekazanej mu przez ZUS. Niemniej jednak skarżący nie jest prawnikiem a w jego interesie jest nabycie uprawnień w postaci dodatku na żonę, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wywiódł, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych OPS w Nysie nie jest organem administracji publicznej wskazanym w art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem nie można uznać, by odwołanie służyło od czynności materialno-technicznej, jaką jest sporządzenie pisemnej informacji przez pracownika OPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, m. in. kończące postępowanie. Zgodnie zaś z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do tej regulacji, Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona, według powyższych kryteriów, kontrola legalności objętego skargą postanowienia wykazała, iż nie zawiera ono wad skutkujących koniecznością jego uchylenia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Trafnie wskazywało Kolegium na poglądy doktryny, wedle których przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Odwołanie nie służy więc od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi czynność materialno-techniczną (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 10, s. 479). Niedopuszczalność odwołania z omawianej ostatnio przyczyny zachodzi również w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona kwestionuje pisemne stanowisko organu pierwszej instancji, stanowiące odpowiedź na jej wniosek. Odnosząc przedstawione uwagi ogólne do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż Kolegium zasadnie uznało, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego w związku z wniesionym przez R. M. pismem, nazwanym przez niego odwołaniem. Nie zakwestionował on bowiem decyzji administracyjnej, a jedynie pismo traktujące o zasadach i rodzajach świadczeń rodzinnych wypłacanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodzić się należy z wyjaśnieniami Kolegium oraz Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych OPS w Nysie, iż przepisy tejże ustawy nie przewidują możliwości przyznania świadczenia o jakie ubiega się skarżący, i że poza kompetencjami Burmistrza Nysy pozostaje wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia skarżącego do dodatku rodzinnego do emerytury na żonę, na podstawie § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz. U. Nr 10, poz. 49). Z tych powodów, w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 11 sierpnia 2010 r., organ administracji słusznie nie wydał decyzji, od której przysługiwałoby odwołanie. Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 K.p.a. odwołanie służy stronie wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, natomiast właściwy do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Poza sporem pozostaje, że w rozpoznawanej sprawie organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Jak sygnalizowano już wcześniej, zadaniem organu odwoławczego było dokonanie - w pierwszym rządzie - oceny dopuszczalności wniesienia odwołania. Badając sprawę pod tym kątem Kolegium prawidłowo uznało, że wystąpiły przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Także zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji administracyjnej, od której służyłby środek odwoławczy. Do takiego wniosku skłania nie tylko opisywany wyżej brak podstaw prawnych do załatwienia przez organ pierwszej instancji żądania skarżącego w tej formie procesowej. Istotne jest również to, że pismo Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych z dnia 20 sierpnia 2010 r. nie zawiera minimum składników koniecznych do zakwalifikowania go do decyzji administracyjnej, gdyż przede wszystkim zabrakło w nim rozstrzygnięcia odnośnie świadczenia w postaci dodatku rodzinnego dla żony wnioskodawcy, czyli wypowiedzi organu w kwestii przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia (art. 107 § 1 K.p.a.). Badając dalej zaskarżone postanowienie Sąd nie stwierdził, by zostało podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności organ odwoławczy wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także w sposób jasny i rzeczowy wytłumaczył stronie powody, które legły u podstaw uznania, że kwestionowane pismo organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja. Pismo to niewątpliwie należy potraktować jako czynność informacyjną organu administracji, który może działać i w takiej formie. Tak więc pismo skarżącego z dnia 5 października 2010 r., zatytułowane "odwołanie", nie mogło być potraktowane, jako odwołanie. Skoro tak, brak było podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego w sprawie, w której przed organem pierwszej instancji nie zapadła decyzja, i w konsekwencji brak było również podstaw do wydania decyzji przez Kolegium. Organ ten prawidłowo zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie cyt. wyżej art. 134 K.p.a., który to przepis ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. W świetle powyższych wywodów skargę należało oddalić w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Końcowo już odnotować należy, że przedmiotem kontroli Sądu było jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a tym samym Sąd nie mógł wypowiadać się w kwestiach dotyczących zasadności stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 16 lipca 2001 r., czego - jak się zdaje - oczekiwał skarżący, wskazując m.in. na przepisy K.p.a. odnoszące się do rozstrzygania sporów o właściwość. Już na wstępie rozważań zaznaczono, że wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne jest realizowany poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która w niniejszej sprawie ograniczała się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Poza kompetencjami Sądu pozostaje także wydanie - sugerowanego w skardze - orzeczenia zasądzającego na rzecz skarżącego żądanego dodatku do emerytury, czy też "nadanie właściwego biegu sprawie złożonego wniosku do ZUS".