II SA/Op 72/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A Sp. z o.o. w D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku A sp. z o. w D. z dnia 09.08.2004 r. dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego, części wiaty z podwyższonym zadaszeniem, wagi i stacji paliw w B. przy ulicy [...], na działce nr a polegającej na podjęciu w w/w obiektach działalności w celu prowadzenia firmy transportowej zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego, części wiaty z podwyższonym zadaszeniem, wagi i stacji paliw w B. przy ulicy [...], na działce nr a polegającej na podjęciu w w/w obiektach działalności w celu prowadzenia firmy transportowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca nie wykonał obowiązku nałożonego przez Starostę [...] postanowieniem nr [...] z dnia 8 listopada 2004 r. i stąd też postanowiono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A w D., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem odwołującego powołany w decyzji art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uprawnia organ do żądania od zgłaszającego odpowiednich szkiców i rysunków w zależności od potrzeb. Jednakże skoro uprawnienie to uzależnione zostało od uznania administracyjnego, to nie może być ono rozumiane dowolnie, a zatem żądanie przez organ dla remontowanych obiektów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opracowania kosztownych ekspertyz nie przystaje do okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przeanalizowano wydane przez Starostę [...] w dniu 8 listopada 2004 r. postanowienie o uzupełnieniu wniosku z dnia 9 sierpnia 2004 r. i stwierdzono, że jest ono zgodne z wymogami ustawy – Prawo budowlane. Powyższe oznacza zatem, iż inwestor miał obowiązek uzupełnić wniosek o wskazane w tym postanowieniu dokumenty, a skoro tego nie wykonał to zasadnie Starosta [...], stosownie do art. 71 ust. 3 w/w ustawy, zgłosił sprzeciw. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu organ stwierdził, iż przewidziany przez odwołującego zakres robót do wykonania polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie na bieżącej konserwacji i stąd też roboty te nie wymagają odrębnego zgłoszenia, gdyż objęte są niniejszym postępowaniem. Skargę na powyższą decyzję wniosła – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A w D. W skardze zakwestionowała sposób prowadzenia sprawy, a w szczególności naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Skarżący podnosił, iż organ I instancji oparł swoją decyzję na art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo Budowlane, a organ II instancji bezpodstawnie zmienił kwalifikację postępowania na art. 71 w/w ustawy, opierając się w tym zakresie jedynie na piśmie skarżącego z dnia 9 sierpnia 2004 r. i nie dostrzegając, że skarżący sprecyzował i uzasadnił w piśmie z dnia 1 września 2004 r. swój wniosek, pokreślając, że dotyczy on zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych. Nadto zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja oparta została na innych przesłankach niż okoliczności faktyczne sprawy, które uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], którą zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego, części wiaty z podwyższonym zadaszeniem, wagi i stacji paliw w B. przy ulicy [...], na działce nr a polegającej na podjęciu w w/w obiektach działalności w celu prowadzenia firmy transportowej. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji., wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko zakresu zamierzonych do wykonania i zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych, ale także jednoznacznego określenia, czy należy je traktować jako budowę, remont (jak to twierdzi skarżący), czy też zmianę sposobu użytkowania oraz wskazanie z jakich faktów wynika taka ocena. Organy obu instancji nie poddały także analizie i ocenie czy zmiana sposobu użytkowania obiektów wiązać się będzie z dokonaniem zmian w całym obiekcie, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę, jak też nie ustaliły i nie wyjaśniły czy całe zamierzenie inwestycyjne określone w zgłoszeniu może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy też pogorszenia stanu środowiska, a jeśli tak to z jakich faktów powyższe wyprowadzają. Takich elementów postępowanie przed organami nie zawiera i nie wyjaśnia. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ani też do zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Powyższe wynika z treści art. 138 § 1 Kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W świetle § 2 art. 138 Kpa organ odwoławczy ma w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne, a to wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy płynie dla organu II instancji zobowiązanie do rozpatrzenia wszystkich żądań strony oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wyrazem, bowiem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego sprawy jest uzasadnienie decyzji stanowiące jej obowiązkowy składnik. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ustaleniach stanu faktycznego mieścić się będzie także wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów i ich znaczenia, a więc również odniesienie się do nałożonych postanowieniem z dnia 8 listopada 2004 r. przez Starostę [...] na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia wniosku. Lakoniczne stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ II przeanalizował w/w postanowienie i stwierdził, że jest ono zgodne z wymogami ustawy nie odpowiada warunkom z art. 107 § 3 Kpa, zwłaszcza jeśli się zważy, iż od przedmiotowego postanowienia nie przysługiwało stronie zażalenie, a poddane mogło być ono jedynie kontroli przez organ II instancji, wówczas, gdyby dokonywano kontroli zgodności z prawem zapadłej decyzji w ramach złożonego odwołania (art. 142 Kpa). Organy obu instancji w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji winny zatem wskazać stronie postępowania przyczyny i okoliczności, które skłoniły je do uznania, iż zachodzi konieczność uzupełnienia złożonego wniosku o wskazane w sentencji postanowienia dokumenty. Powyższe nabiera nadto szczególnego znaczenia także z uwagi na to, iż ani postanowienie Starosty [...] z dnia 8.XI.2004 r., ani decyzja tego organu, jak też i Wojewody [...] nie zawierają w ogóle wyjaśnienia i odniesienia do potrzeby i przyczyn nałożenia na inwestora obowiązków, ani też żaden z tych aktów nie określa w jakim zakresie i co do których obiektów, w których planowane jest wykonywanie robót budowlanych zachodzi konieczność uzupełnienia zgłoszenia. Powyższe ma istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie podejmowane w zakresie postępowania dowodowego, którego kształt i zakres w sposób zasadniczy wpływają na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zważyć należy także, iż ustawodawca upoważnił organy administracji, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej, i to zarówno w art. 30 ust. 2 w przypadku zgłoszenia robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-13 ustawy – Prawo budowlane, jak też w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 3) do nałożenia na stronę, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia do wniesienia sprzeciwu. Ustawodawca nie określił przesłanek oraz warunków, które obligują organ do zażądania dokumentów pozostawiając to ocenie i uznaniu organów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak, ani dowolności w tym zakresie, ani też swobody, co ma ten skutek, iż organy zobowiązane są w sposób jednoznaczny i jasny podać okoliczności i przyczyny dla których żądają od strony uzupełnienia wniosku. Konkludując, należy stwierdzić, iż ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia winno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Brak podania w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia dokonanie oceny legalności decyzji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a nadto wobec niemożności poznania przez stronę motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – może być powodem jego zaskarżenia (por wyrok NSA z dnia 14.XII. 1999 r. syg. akt. II SA 1756/99; System Informacji Prawnej- LEX 47228). W związku z powyższym uznać należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej nie czyni zadość wymogom prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji wynikającym z dyspozycji art. 107 § 3 Kpa, na co wskazano powyżej, a tym samym stwierdzone uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.