II SA/Op 724/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 21 kwietnia 2006r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek D. K. o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych przy budowie chlewni przez D. B. i zmianę decyzji w zakresie lokalizacji tej inwestycji. Wniosek zawierał także żądanie informowania wnioskodawcy o wszelkich działaniach urzędu w tej sprawie. W wykonaniu wezwania organów, wnioskodawca w piśmie z dnia 19 czerwca 2006r. oraz z dnia 25 lipca 2006r. uzupełnił złożony wniosek poprzez wskazanie, iż żąda wznowienia postępowania od decyzji Starosty [...] z dnia 19 maja 2005r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 K.p.a. W uzasadnieniu tego pisma z 25.07.2006r. wnioskodawca podał, że dowody w sprawie były fałszywe poprzez zatajenie faktu wykorzystywania dotychczasowego pomieszczenia do hodowli 50 sztuk świń, a także z uwagi na to, iż Starostwo naruszyło art. 572 K.p.c. poprzez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia sądu opiekuńczego o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu, które miało na celu właściwe zabezpieczenie żywotnych spraw małoletnich dzieci D. B., H. S., E. S. i innych. Wnioskodawca podał także, iż strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu i zarzut ten dotyczy zarówno wnioskodawcy, jak i małoletnich dzieci, które nie miały wyznaczonego przez sąd reprezentanta. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2006r., Nr [..], Starosta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 K.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 19.05.2005r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę chlewni o obsadzie 50 DJP w B. działka nr A k.m.[...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawca złożył wniosek w ustawowym terminie oraz wskazał na ustawowe przesłanki, które w jego ocenie uzasadniają wznowienie postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 19.05.2005r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. B. zamieszkałemu w B. [...] oraz S. i H. B. zamieszkałym w B. [...] pozwolenia na budowę chlewni o obsadzie 50 DJP w B. działka nr A k.m. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono jednoznacznie, że wnioskodawca nie jest właścicielem gruntów położonych w miejscowości B., gdyż umową darowizny gospodarstwo rolne składające się z działek nr B, C, D, E, F, G, H k.m. [...] przekazał synowi R. K. Uzasadniał dalej organ, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym skoro wnioskodawca nie jest właścicielem żadnej nieruchomości położonej w miejscowości B., to spełniona nie jest przesłanka z art. 28 Prawa budowlanego, co skutkować musiało odmową uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 19 maja 2005r. w sprawie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę budynku chlewni o obsadzie 50 DJP w miejscowości B. na działce o nr ewid. A k.m. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. K. wskazując w nim, że w jego ocenie stanowisko Starosty [...], iż nie posiada przymiotu strony jest wyraźnie sprzeczne z art. 28 K.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego. Dokument bowiem, na który powołuje się organ niedwuznacznie stwierdza, iż skarżący jest użytkownikiem dożywotnim 1ha gruntów i budynków na nim położonych, a te właśnie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nadto odwołujący zauważył, iż organ mógł z łatwością stwierdzić, że jest on nie tylko użytkownikiem dożywotnim nieruchomości, ale także jej zarządcą. Na dowód tej okoliczności odwołujący przedłożył oświadczenie właściciela. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, dokonał wykładni przepisu art. 28 Prawa budowlanego oraz wskazał, iż stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku chlewni o obsadzie do 50 DJP na działce oznaczonej w operacie ewidencyjnym nr A w miejscowości B. obejmuje jedynie działkę inwestora i stąd też odwołujący nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego organ zauważył, iż w trakcie postępowania odwoławczego ustalono, że skarżący posiada wprawdzie prawo do dożywotniej i nieodpłatnej służebności mieszkania oraz działki o powierzchni 1 ha, nie mniej jednak nie jest to żadna z form własności, która mogłaby umożliwić skarżącemu ubieganie się o statut strony tego postępowania. Organ podkreślił także, iż bezpośrednio do działki inwestora o nr A, na której ma być realizowana inwestycja, przylega działka oznaczona w operacie ewidencyjnym numerem I o powierzchni 1,0400ha, której właścicielem jest E. i J. S. Stwierdził także organ, iż odwołujący nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż brak jest przepisów szczególnych, które przyznawałyby statut strony podmiotowi, którego nieruchomość oddalona jest o około 91 m od działki, na której planowana jest inwestycja. W odpowiedzi na pozostałe zarzuty odwołującego organ wskazał, że nie znajdują one uzasadnienia, zwłaszcza, że inwestycja ma być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza [...] z dnia 14 grudnia 2004r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący D. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając im naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania poprzez pominięcie dokumentu – oświadczenia stwierdzającego, że skarżący jest zarządcą nieruchomości położonej w B. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z uwagi na to, iż ustawa – Prawo budowlane nie wskazuje przepisów odrębnych, na podstawie których wyznaczany jest teren oddziaływania obiektu, stąd też należałoby brać pod uwagę każdy przepis regulujący to zagadnienie, a więc art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, art. 3 pkt 11 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 144 K.c. W ocenie skarżącego, idąc tokiem rozumowania organu można byłoby dojść do wniosku, że art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego wykluczają możliwość wyznaczenia obszarów oddziaływania obiektu, gdy tymczasem oddziaływanie takie ma miejsce, bo obniża komfort użytkowania sąsiednich nieruchomości i obiektów na nich się znajdujących. Skarżący wskazał nadto, iż odległość jego działki od planowanej inwestycji wynosi 70 m, a jeśli weźmie się pod uwagę usytuowanie płyty gnojowej, to odległość będzie wynosiła mniej niż 60m. Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodając, że stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest nawet, w chwili obecnej właściciel nieruchomości graniczącej bezpośrednio z inwestycją, a tym bardziej skarżący, co do użytkowanej nieruchomości, wobec której projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu wad może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna bowiem być przeprowadzana kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność (m.in. czy zachodzi rażące naruszenie prawa, czy strona ma przymiot strony). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, iż odpowiada ona prawu. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują tryb postępowania związany ze wzruszeniem decyzji ostatecznych, jaką jest w niniejszej sprawie decyzja ostateczna Starosty [...] z dnia 19.05.2005r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca D. B. zamieszkałemu w B. [...] oraz S. i H. B. zamieszkałym w B. [...] pozwolenia na budowę chlewni o obsadzie 50 DJP w B. działka nr A k.m.[...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powyższe oznacza, iż tylko i wyłącznie podmiot legitymujący się przymiotem strony uprawniony jest do wniesienia żądania wznowienia postępowania w sprawie. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 K.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Dodatkowo wskazano, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym oraz skutki stwierdzenia nieważności (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12.01.1994r. II SA 2164/92, oraz z 15.09.2000r.IV SA 2328/99 nie publ.). W orzecznictwie dominuje również pogląd, że podstawę interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (tak m.in. wyrok NSA z 8.10.1987r. IV SA498/87, GAP 1988, Nr 16). Na gruncie wykładni przepisu art. 28 K.p.a. wskazuje się zatem, że stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy też powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może bądź powinna być obarczona powinnością konkretnego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem skonkretyzowanym w indywidualnej decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Interesowi prawnemu strony przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek takiego podmiotu lub podjęcia przez ten organ określonej czynności. O posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę decyduje jednak treść przepisu szczególnego, jakim jest art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118) i to on ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Wskazać należy w tym miejscu, iż nowelizacja w/w ustawy dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wprowadziła nową definicję pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Znowelizowany art. 28 ustawy wprowadził do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę szczególny reżim prawny w stosunku do generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zmiany dotyczyły problematyki szczególnego ujęcia strony oraz podmiotu na prawach strony w ramach postępowania. W znowelizowanym art. 28 ust. 2 ustawy zostało wprowadzone znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego, wskazując, po pierwsze, kategorie podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz, po drugie, definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu, w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenie w zagospodarowaniu terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów poza inwestorem posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, które zawierają regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas - zgodnie ze znowelizowanymi przepisami ustawy - nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Podstawowy zestaw wymogów, dotyczących usytuowania obiektów budowlanych, zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz.690 ze zm.). Odnoszą się one m.in. do odległości od obiektów budowlanych do zbiorników nieczystości stałych (§ 23) i ciekłych (§ 36), budynków produkcyjnych i magazynowych (§ 36, § 88). Rozporządzenie reguluje także kwestie związane z odległościami między budynkami ze względu na zacienienie (§ 57-60), odległości przeciwpożarowe (§ 226-235) oraz usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej (§ 10-13). Żaden z wymienionych przepisów nie uprawnia przyjęcia, iż zamierzona inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób utrudnić zagospodarowanie nieruchomości, na której zamieszkuje skarżący. Także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877), zawierające ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania budowli rolniczych ustalają mniejsze odległości, co do usytuowania budowli, niż nawet te na których faktyczne istnienie wskazuje skarżący w treści skargi. Zauważyć należy również, iż z uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] z dnia 14 grudnia 2004r., Nr [...], wynika, że planowana inwestycja w zakresie budowy budynku chlewni, w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) nie jest kwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a projektowany zakres inwestycji, realizowanej w ramach istniejącej w terenie zabudowy zagrodowej wsi B., nie spowoduje pozbawienia lub ograniczenia użytkowania sąsiadujących nieruchomości. W związku z powyższym, twierdzenia skarżącego, że zaskarżona decyzja w efekcie doprowadziła do niekorzystnej dla niego sytuacji, związanej z komfortem użytkowania zamieszkiwanej przez skarżącego nieruchomości nie stanowią same w sobie o uprawnieniach jako strony postępowania. Jak bowiem zostało wykazane wyżej, realizowana inwestycja nie wprowadza związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, a tym samym brak jest bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest przymiot strony. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy. Skarżący legitymuje się jedynie istnieniem po jego stronie interesu faktycznego. Zaakcentować należy ponownie, iż o tym czy dana jednostka ma w danej konkretnej sprawie przymiot strony przesądza każdorazowo przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym prawnie interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest także legitymacja do złożenia skargi. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez organ określonej czynności. Z tego względu przymiot strony nie służy osobie, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia swego interesu faktycznego. W orzecznictwie sądowym wyrażony został w uchwale NSA z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98 (por ONSA z 1999r., nr 4, poz.119) pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. Organ II instancji nie wyeliminował wprawdzie z obrotu prawnego decyzji z przyczyn podmiotowych, ale ponownie rozstrzygnął sprawę, uzupełniając także postępowanie odwoławcze. Wobec bezzasadności zarzutów skargi i nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu, takich uchybień, które mogłyby skutkować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.