II SA/Op 74/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 września 2006r., powołując się na przepis art. 32 i 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), Gmina [...] zwróciła się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, położonego w N. przy ul. [...], obręb ewidencyjny ul. [...], k.m. [...] na działkach nr A i B. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, t.j. prawie własności do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr B i A, mapę z ewidencji gruntów obejmującą wymienione działki wraz ze wskazaniem usytuowania budynku objętego żądaniem wniosku a także metrykę projektu budowlanego – projektu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w N. ul. [...]. Starosta [...], na podstawie art. 10 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomił strony postępowania, w tym oprócz wnioskodawcy, właścicieli sąsiedniej nieruchomości – małżonków M. i F. W., o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie położonym w mieście N. ul. [...] (działki nr A i B), jednocześnie informując o możliwości zapoznania się w wyznaczonym terminie z treścią projektu rozbiórki. M. W., najemca przedmiotowego budynku mieszkalnego, w piśmie z dnia 9 listopada 2006r. stwierdziła, że budynek nadaje się do zamieszkania, w 2000 roku przeprowadzono jego remont, jest w dobrym stanie technicznym, a zatem nie jest konieczna jego rozbiórka. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę Gminie [...] dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie położonym w mieście [...], ul [...], wskazując szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz ustalając obszar oddziaływania obiektu obejmujący działki nr A, B i C. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, projekt rozbiórki zawierający ocenę stanu technicznego budynku (opracowany przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej), z którego jednoznacznie wynika, że budynek utracił cechy budynku mieszkalnego i z uwagi na stan techniczny powodujący stan zagrożenie nie nadaje się do użytkowania. Ponadto wskazał, że obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego tej części miasta [...], uchwalony przez Radę Miejską w N. uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...], z dnia [...], pozwalał tylko na czasową adaptację budynków istniejących przy ulicy [...] (położonych w liniach rozgraniczenia ulicy), wprowadzając jednocześnie zakaz wykonywania remontów kapitalnych i odtwarzających. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. nie zgodziła się z wydanym pozwoleniem na rozbiórkę, nie rozumiejąc dlaczego budynek ma być rozebrany, skoro jest po remoncie przeprowadzonym w 2000 roku, zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację życiową po śmierci męża, stan zdrowia niepozwalający na zmiany w jej życiu. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniając, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską. Dodając, że wniosek inwestora spełnia wymagania określone w art. 33 ust. 5 Prawa budowlanego, stąd słusznie Starosta [...] udzielił Gminie [...] pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że przepisy prawa budowlanego nie uzależniają wydania pozwolenia na rozbiórkę od stanu technicznego, w jakim znajduje się obiekt, a właściciel obiektu może nim dobrowolnie rozporządzać włącznie z dokonaniem rozbiórki. Wojewoda [...] potwierdził, że z uwagi na położenie przedmiotowego budynku przy granicy działek nr C i A na dokonanie rozbiórki wymagane jest pozwolenie, zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo przyznał, że podjęte przez inwestora działania zmierzające do rozbiórki budynku są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, które nie dopuszczają remontu odtwarzającego i kapitalnego, a jedynie czasową adaptację. W skardze wniesionej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trzydziestodniowym terminie od dnia otrzymania decyzji organu odwoławczego, M.W. nie zgodziła się z treścią zaskarżonej decyzji, uznając ją za wysoce krzywdzącą i niesprawiedliwą. W skardze i pismach kierowanych do Sądu wielokrotnie przedstawiała swoją trudną sytuację osobistą i życiową oraz finansową, w której znalazła się po śmierci męża, zwracała uwagę na swój stan zdrowia i obłożną chorobę, niepozwalającą na aktywną obronę swoich praw w postępowaniach prowadzonych przez Burmistrza [...], powodującą konieczność korzystania z opieki Ośrodka Pomocy Społecznej. Przyznała, że nie jest właścicielką budynku objętego zaskarżoną decyzją, zakwestionowała jednak twierdzenia o złym stanie technicznym przedmiotowego budynku, twierdząc, że był remontowany w 2000r., koszt remontu wynosił wówczas ponad 70.000 zł i w związku z tym może stać "jeszcze tysiąc lat". Jednocześnie oświadczyła, że zgodzi się na wyprowadzenie z budynku przy ul. [...], gdy Gmina rozpocznie budowę drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga do organu wpłynęła po upływie trzydziestodniowego terminu od dnia doręczenia skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie, a określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2007r. skarżąca zawarła prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia skargi zarzucając, że dokonała czynności zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu wniosku skarżącej pełnomocnik ustanowiony z urzędu, podniósł, że opóźnienie w złożeniu skargi do organu było spowodowane koniecznością korzystania z pomocy osób trzecich, ponieważ skarżąca jest osobą w podeszłym wieku, nieopuszczającą domu i wymagającą pomocy osób trzecich przy wszystkich czynnościach życiowych. Organ nie oponował złożonemu wnioskowi. Postanowieniem z dnia 29 października 2007r. Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Odnotować również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powołanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie została poddana zaskarżona decyzja a także utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie położonym w mieście [...], ul. [...] nr [...]. Materalnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), zwanej dalej Prawo budowlane. Przede wszystkim należy podnieść, że art. 28 Prawa budowlanego ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sformułowana w powołanym przepisie generalna zasada obowiązuje również w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem rozbiórka jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, o ile w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 31 Prawa budowlanego zawierające wyczerpujące wyliczenie rodzajów rozbiórek, które nie wymagają pozwolenia. Zgodnie z art. 31 Prawa budowlanego będą to rozbiórki wszystkich obiektów i urządzeń budowlanych zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, po warunkiem, że nie podlegają one ochronie jako zabytki. Pozwolenia na nie wymaga również rozbiórka budynków i budowli, jeżeli spełniają one wszystkie następujące warunki: 1) nie są wpisane do rejestru zabytków 2) mają wysokość poniżej 8 mich odległość od granicy działki nie jest mniejsza niż połowa wysokości tychże obiektów. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę, (a stosownie do treści przepisu art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, wymóg ten dotyczy także pozwolenia na rozbiórkę) może być wydane wyłącznie temu, kto 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagalna zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie , pod rygorem odpowiedzialności karnej , o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do treści art. 35 ust. 1 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami , w tym techniczno-budowlanymi 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie i posiadanie wymaganych opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie , a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu , o którym mowa w art. 20 ust. 2 także sprawdzenie projektu-przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Z treści art. 35 ust. 4 cytowanej powyżej ustawy prawo budowlane jednoznacznie wynika, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę , jeżeli zostały spełnione wymagania, o których mowa w tym ustępie. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę , jak też wprowadzenia dalszych warunków , od których zależałoby jego wydanie. W rozpatrywanej sprawie, przewidziany do rozbiórki budynek mieszkalny usytuowany jest na działkach nr A i B stanowiących własność Gminy [...], z jednej strony w linii rozgraniczenia drogi gminnej ul. [...], z drugiej strony bezpośrednio przy granicy z działką nr C stanowiąca własność skarżącej, przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorska. Słusznie zatem organy przyjęły, że rozpoczęcie wnioskowanych robót budowlanych było możliwe po uprzednio uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę, nie mogły mieć bowiem zastosowanie wyłączenia przewidziane w art. 31 Prawa budowlanego. Artykuł 33 ust. 4 wymienia, jakie dokumenty powinny być złożone wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Przede wszystkim należy do niego dołączyć zgodę właściciela obiektu, zgoda ta co do zasady może być wyrażona w każdej formie, skoro jednak Prawo budowlane wymaga jej dołączenia do wniosku to należy przyjąć, że powinna być ona utrwalona na piśmie, najlepiej w postaci oświadczenia podpisanego przez właściciela obiektu. Do wniosku należy dołączyć także szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek inwestora spełniał wymagania określone 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Wprawdzie wyrażenie zgody przez właściciela obiektu nastąpiło w formie złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak w ocenie Sądu organy były uprawnione do uznania, że właściciel obiektu – Gmina [...] – w tej formie wyraża zgodę na jego rozbiórkę, tym bardziej, że w sprawie niesporne jest posiadanie przez Gminę [...] prawa własności do przedmiotowego budynku mieszkalnego a wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę został podpisany przez osobę właściwie umocowaną do reprezentowania Burmistrza [...]. Do wniosku dołączono także szkic usytuowania obiektu sporządzony na wyrysie mapy z ewidencji gruntów, obejmującym wnioskowane działki. Natomiast opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych i opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia zawarty został w dołączonym do wniosku projekcie budowlanym – projekcie rozbiórki. W sprawie nie było natomiast wymagane złożenie "pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów a także innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi" przewidzianych w art. 32 ust 1 i art. 33 ust. 4 pkt 5 Prawa budowlanego, wymaganych m.in. w ustawach o ochronie przyrody, ustawie o lasach, Prawie wodnym, Prawie geologicznymi i górniczym, ustawie o uzdrowiskach, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – budynek nie był wpisany do rejestru zabytków ani objęty ochroną konserwatorską. Nadto podjęte przez inwestora działania zmierzające do rozbiórki obiektu budynku są również zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiących obowiązujące powszechnie normy prawa miejscowego, które nie dopuszczają dla tego terenu, remontu odtwarzającego i kapitalnego. Powyższe oznacza, że słusznie organy udzieliły pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego stanowiącego własność inwestora. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że właściciel obiektu może dowolnie nim dysponować, co obejmuje także podjęcie decyzji o rozbiórce. Organy jak również i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczne uprawnienia właściciela obiektu, właściciel może bowiem korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 kc). Jedynie w przypadku terenu objętego ochroną konserwatorską, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, granice te wyznaczają przepisy art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece konserwatorskiej (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Powtórzyć przyjdzie, iż Sąd administracyjny może jedynie oceniać, czy działanie organów znajduje uzasadnienie w przepisach prawa regulujących załatwienie sprawy, w tym przypadku zmierzające do wydania pozwolenia na rozbiórkę. Całokształt postępowania odzwierciedlonego w aktach sprawy wskazuje, że zostały wnikliwie zbadane okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a stanowisko zajęte w przedmiocie pozwolenia na dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione. Oznacza to, że organ administracji działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, prowadził to postępowanie i wydał rozstrzygnięcie nie uchybiając przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dodatkowo podnieść należy, że kwestią nie podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie dotyczącej oceny postępowania prowadzonego przez organy administracji techniczno-budowlanej jest sprawa zaspokojenia przez Gminę potrzeb mieszkaniowych skarżącej oraz objęcie skarżącą opieką społeczna. W tym stanie rzeczy nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.