II SA/Op 742/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. L. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego postanawia: odrzucić skargę. Pismem procesowym z 25 października 2006 r., złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 139/06, skarżący T. L., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego E. P., wniósł skargę na cztery decyzje organów nadzoru budowlanego, w tym również na decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie S. D. budynku mieszkalnego z częścią usługową-hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego wraz z przyłączami wod.-kan., elektrycznym oraz szambem w K. przy ul. [...] na działce nr A i nakazania w terminie do 30 listopada 2005 r. wykonania tynków zewnętrznych ścian w/w budynku od strony północnej i zachodniej jako cementowo-wapienne lub mineralne. Skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, podnosząc, iż decyzja [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] została wydana w czasie, kiedy wyrokami tut. Sądu uchylono decyzje dające organowi podstawę do jej wydania. Skarżący wskazał, iż wyrokiem tut. Sądu z 11 lipca 2005 r. uchylono decyzje organów obu instancji nadzoru budowlanego dotyczące wstrzymania robót budowlanych i wznowienia tych robót. Nie czekając na rozstrzygnięcie przez Sąd skargi na decyzję z dnia 19 maja 2005 r. dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wydano natomiast skarżoną decyzję [...], zezwalającą S. D. na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy decyzja z dnia 19 maja 2005 r. została uchylona przez Sąd wyrokiem z 25 września 2006 r., a zatem odpadła podstawa na której oparto skarżoną decyzję. Skarżący stwierdził, iż pomimo obowiązku z art. 162 i 163 K.p.a. organ nie uchylił zaskarżonej decyzji. Pismo to zostało wyłączone do odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego i potraktowane jako odrębna skarga. W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej podnosząc, iż zaskarżona decyzja stała się ostateczna w dniu 6 października 2006 r., natomiast skarżący nie ma legitymacji czynnej do zaskarżenia, gdyż stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor, w tym przypadku S. D., natomiast - zdaniem organu - skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu skargi wskazują jedynie na interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, taki jak zażalenie odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W literaturze podnosi się zwłaszcza, iż weryfikacja aktu na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo przed weryfikacją w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 428-429). Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania, ustanowionej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Zasada dwuinstancyjności daje stronie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administrujące. Rangę tej zasady potwierdza art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Realizacja omawianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zapewniona została m.in. w art. 127 § 1 i 2 K.p.a., statuujacym prawo strony do wniesienia od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołania tylko do jednej instancji, przy czym organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i niekwestionowanym w orzecznictwie poglądem, brak udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może szukać ochrony swych praw za pomocą dwóch niekonkurencyjnych wzajemnie środków, jakimi są: odwołanie oraz wniosek o wznowienie postępowania. Odnośnie pierwszego z nich - może on zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. zostać wniesiony przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji w terminie liczonym od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która w tym postępowaniu udział brała (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581). Prawo wniesienia odwołania do organu odwoławczego dopóty służy stronie nieuczestniczącej w postępowaniu, dopóki decyzja pierwszoinstancyjna nie nabrała przymiotu ostateczności (np. w związku z wniesieniem odwołania przez stronę biorącą udział w postępowaniu). Od ostatecznej decyzji nie można wnieść bowiem odwołania, a jedynie można żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowienia postępowania, w czym przejawia się wspomniana wyżej niekonkurencyjność środków zaskarżenia. W tym miejscu zauważyć należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc czy m.in. zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oczywiście niedopuszczalnym jest odwołanie wniesione przez osobę nie mającą takiej legitymacji. Jeżeli jednak wnoszący odwołanie twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas takie żądanie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego (bo mógł on być stroną, którą pominięto w postępowaniu pierwszoinstancyjnym), a wszczęte w ten sposób postępowanie winno się zakończyć decyzją, która w przypadku gdyby twierdzenie jednostki nie znajdowało podstaw w normach prawa materialnego, winna być decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 1998 r., sygn. akt IV S.A. 1937/96, System Informacji Prawnej LEX nr 43715). Odczytując zatem przywołany przepis art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w kontekście wspomnianych wyżej przepisów procedury administracyjnej należy stwierdzić, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte, jeśli od decyzji organu pierwszej instancji nie zostało wniesione odwołanie, czyli nie został wyczerpany środek zaskarżenia przysługujący w zwykłym toku instancji, określony w art. 52 § 2 P.p.s.a. Odnotować w tym miejscu trzeba, że wyjątek w tym względzie stanowi uprawnienie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w sytuacji, gdy podmioty te nie brały udziału w postępowaniu. Dla tych podmiotów ustawodawca przewidział sześciomiesięczny termin zaskarżenia od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej (art. 53 § 3 P.p.s.a.), uniezależniając przy tym wniesienie skargi od wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a. in fine). Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 6/05 (ONSAiWSA z 2006r., nr 3, poz. 68), powodem zarówno wydłużenia w stosunku do tych podmiotów terminu wniesienia skargi, jak i wyłączenia spełnienia warunku dopuszczalności skargi do sądu w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, była okoliczność, iż prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich z reguły nie biorą udziału w postępowaniu administracyjnym, a konieczne jest umożliwienie tym podmiotom w interesie publicznym lub w imię ochrony praw obywatelskich zakwestionowania takich działań organów administracji publicznej, które naruszają prawo. Przepis art. 58 § 1 P.p.s.a. wymienia enumeratywnie przesłanki do odrzucenia skargi, do których należą: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić przyjdzie, iż wniesiona skarga dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], a zatem decyzji organu nadzoru budowlanego, który - stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - był w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Organem odwoławczym, w myśl art. 83 ust. 2 tej ustawy, był natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O.. Na decyzję tę nie zostało wniesione odwołanie i stała się ona ostateczna. Z tego względu należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący bez wyczerpania toku postępowania odwoławczego, przewidzianego w art. 127 § 1 i 2 K.p.a., zaskarżył decyzję organu podjętą w pierwszej instancji. Na taką decyzję, jak już wyżej wspomniano, nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie istnieje prawna możliwość skarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji bez wyczerpania służących środków zaskarżenia przez podmiot nie będący prokuratorem ani Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Tym samym nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. Na marginesie, odnosząc się do treści skargi, sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, należy ponadto stwierdzić, iż powołane przepisy art. 162 i 163 K.p.a. dotyczą stwierdzenia wygaśnięcia oraz uchylenia albo zmiany decyzji przez organ, który wydał decyzję. Określają on zatem zakres kompetencji organu administracji publicznej, a nie sądu administracyjnego. Właściwość organów w tej kategorii spraw regulują wyczerpująco powołane przepisy i nie jest prawnie skuteczne pomijanie przez skarżącego wynikających z nich regulacji. Pozwala to również wykluczenie w tego rodzaju sprawach właściwości sądu administracyjnego, który nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. Wyraźne wskazanie w skardze przepisów i podstaw dotyczących uchylenia decyzji organu pierwszej instancji mogłoby świadczyć nawet o tym, że w istocie skarżący domaga się wszczęcia tego trybu postępowania administracyjnego przez sąd administracyjny. Natomiast zakres kontroli działalności administracji publicznej, wyznaczony enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., może obejmować skargi na bezczynność organów (§ 2 pkt 8 tego przepisu), wniesione po wyczerpaniu środka prawnego przewidzianego w art. 37 K.p.a., tj. zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. W ocenie Sądu, treść zarzutów skargi, odnosząca się wprost do działań organu pierwszej instancji, polegających na wydaniu przez ten organ zaskarżonej decyzji, nie pozwala na takie jej zakwalifikowanie. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.