II SA/Op 746/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wyrokiem z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1728/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 13 maja 2002 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 8 marca 2002 r., nr [...], o skierowaniu W. W. na badania lekarskie, wydaną w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), określając jednocześnie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Uzasadniając uchylenie decyzji sąd stwierdził, iż podstawę wydania, w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, decyzji o skierowaniu na badania lekarskie mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Wymagane przepisem zastrzeżenie co do stanu zdrowia musi bowiem zostać przynajmniej uprawdopodobnione. Uznając, iż w rozpoznawanej sprawie okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia skarżącego nie została uprawdopodobniona, Sąd zaznaczył jednak, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do dawania wiary każdej informacji prowadzącej do wszczęcia procedury kierowania na badania kontrolne w trybie art. 122 Prawa o ruchu drogowym. Stwierdzając zaś, iż zaświadczenia lekarskie nie mogą zastąpić wyników badań kontrolnych przeprowadzanych na podstawie art. 122 Prawa o ruchu drogowym, w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. Nr 69, poz. 772) uznał, iż wyniki tych badań mogą być wzięte pod rozwagę przy zdecydowaniu czy organy administracyjne są w posiadaniu informacji o pogorszonym stanie zdrowia kierowcy. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 79/05, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku sądu pierwszej instancji, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym został tak zredagowany, że co do przeprowadzenia badań, po pierwsze musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia", a po drugie potwierdzenie w wyniku przeprowadzonego postępowania, które kończy decyzja o skierowaniu na badania lekarskie. Jednocześnie sygnał dotyczący stanu zdrowia, nie poparty żadnymi dokumentami, winien stanowić jedynie podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Uznając za zasadne stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku sąd wskazał ponadto, iż zgodnie ze Słownikiem języka polskiego termin "zastrzeżenie", oznacza uwagę wyrażającą krytykę lub wątpliwość dotyczącą jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś, mimo ogólnej oceny pozytywnej. Przyjmując zaś takie znaczenie dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie sposób twierdzić, że wystarczy, aby zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierującego pojazdem mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te, stwierdzić bowiem winien organ wydający decyzję o skierowaniu na badania, przy czym w wyniku przeprowadzonego postępowania, muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. W ponownym postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym na skutek uchylenia przez sąd decyzji I i II instancji, decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] orzekł o skierowaniu W. W. na badania lekarskie, do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Decyzja wydana została na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Jako powód wydania decyzji organ wskazał, otrzymanie informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. W odwołaniu W. W. wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2, z uwagi na bezprawność decyzji w związku z naruszeniem art. 61, art. 7, art. 77 i art. 81 K.p.a. Odwołujący podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 61 § 4 organ powołał się na te same okoliczności sprawy, które były już rozpoznawane przez sąd. Wskazał ponadto, iż informacja, na podstawie której wszczęto postępowanie, dotyczyła "ewentualnych nieprawidłowości" przy wymianie prawa jazdy z zastrzeżeniem "jazda w okularach". Jak zaznaczył, w jego ocenie, kwestia ta nie może jednak stanowić przesłanek ciągłego domagania się przez organ kosztownych badań. W myśl ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym oraz w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1999 r. i rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., laserowa korekta wzroku jest bowiem odnośnie prawa jazdy kategorii B dopuszczalna. Jako dowód na potwierdzenie swoich argumentów odwołujący załączył orzeczenia lekarskie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wyjaśnił, iż odwołujący już w styczniu 2001 r. oświadczył w Prokuraturze Rejonowej w P., iż z uwagi na stan wzroku korzysta ze świadczenia rentowego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W toku dochodzenia w sprawie o sygn. akt [...] potwierdzony został natomiast fakt korzystania przez odwołującego z opieki lekarskiej w latach 2000- 2001. Jednocześnie z informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. wynika, iż W. W. pobierał od 29 maja 1999r. do 31 lipca 2006 r. rentę z tytułu niezdolności do pracy, którą to pobiera również obecnie do 31 lipca 2007 r. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż z oświadczenia dr n. med. A. D., będącego pracownikiem Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Śląskiej Akademii Medycznej w K. wynika, iż odwołujący leczył się w Klinice od 1997 r. i przebył operację laserowej korekcji wady obu oczu. W trakcie ostatnich badań, które przeprowadzono 24 czerwca 2004 r., stwierdzono zaś ostrość wzroku, która absolutnie nie kwalifikuje do posiadania prawa jazdy. Mając na uwadze dokonane ustalenia organ uznał, iż w pełni uzasadniają one zastrzeżenia organu co do stanu zdrowia odwołującego i czynią zasadnym skierowanie go na badania lekarskie. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził z kolei, iż organ I instancji wyjaśnił sprawę wszelkimi dostępnymi mu środkami dowodowymi wobec czego nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Ponadto strona była zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania, a w jego toku wielokrotnie kontaktowała się z organem, jak również zapoznana została z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, co do którego wystąpiła z wnioskiem o wydanie kserokopii dokumentów. Z tego też względu w ocenie organu zarzut naruszenia art. 61 i art. 81 K.p.a. uznać należało za bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu W. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również określenie, że zaskarżona decyzji nie podlega wykonaniu w całości, w związku z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 82, art. 145, art. 146, art. 148, art. 149 i art. 150 K.p.a. oraz niedopuszczalnością decyzji z mocy ustawy z dnia 28 czerwca 1996 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 461). Skarżący wskazał, iż decyzja I instancji wydana została bez przeprowadzenia postępowania proceduralnego oraz bez powiadomienia go o wznowieniu i wszczęciu postępowania. Ponadto postępowanie odbyło się bez zachowania obligatoryjnych terminów. Oświadczył również, iż nigdy nie był sprawcą drogowej kolizji oraz innego wykroczenia drogowego, jak również nie ma żadnego punktu karnego oraz posiada pełną wysokość ulgi za bezszkodową jazdę z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia komunikacyjnego. Odnosząc się do wykładni zawartej w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. zaznaczył, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania – niewątpliwie z udziałem stron na każdym etapie – muszą zostać ustalone okoliczności istnienia stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Wątpliwości zatem, w ocenie skarżącego, nie może budzić fakt, iż laserowa korekta wzroku nie może stanowić absolutnie o istnieniu jakichkolwiek stanów chorobowych. Jak zaznaczył, taki stan rzeczy jest bowiem prawnie dopuszczalny w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1999 r. (Dz. U. Nr 69, poz. 772), jak i obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 4, poz. 15). Jako niebudzącą wątpliwość skarżący wskazał również okoliczność korzystania przez niego ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego z tytułu okresowej niezdolności do pracy (do lipca 2006 r.). Stwierdził jednak przy tym, iż nie okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do skierowania na badanie, ponieważ jest to niezgodne z ustawą z dnia 28 czerwca 1996 r., a ponadto w chwili obecnej posiada on aktualne orzeczenie lekarskie o zdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Tak przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1728/02. Jednocześnie, na skutek skargi kasacyjnej, w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 79/05, swoje stanowisko w sprawie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym można, iż oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wyroku sądu pierwszej instancji. Ponieważ sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej odnotować przyjdzie, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumieć należy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wskazanie sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania określają z kolei sposób działania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądu oznacza, iż zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 221). Oznacza to, iż organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może podejmować działań oraz stosować wykładni przepisów prawa, pozostających w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanym w sprawie orzeczeniu sądu. Ocena prawna traci bowiem swą moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany ustawy, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w przypadku zgodnego z przepisami prawa wzruszenia orzeczenie sądowego. W sytuacji jednak gdy nie pozostaje ona w sprzeczności ze zmienionymi przepisami prawa oraz przepisami przejściowymi, nadal ma moc wiążącą (por. J. P. Tarno, op.cit., s. 223). Jednocześnie sąd rozpoznając ponownie sprawę, w zakresie dokonywanej oceny legalności, zobowiązany jest podporządkować się wyrażonemu wcześniej poglądowi. W niniejszej sprawie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1728/02, skutkował koniecznością kontynuacji postępowania administracyjnego oraz koniecznością ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy, uwzględniając wyrażoną w niniejszej sprawie przez sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania uznać należało, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), przewidujący przeprowadzenie badań lekarskich kierującego pojazdem, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie ze wskazanym przepisem, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Stosownie do sformułowanej już w niniejszej sprawie przez sąd oceny prawnej zauważyć należy, iż konieczną, materialną przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 122 ust.1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, stanowią nasuwające się zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Przesłanka ta winna jednak z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Winna przy tym zostać potwierdzona w przeprowadzonym przez organ postępowaniu, w wyniku którego organ obowiązany jest ustalić okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. W sprawie o skierowaniu na badania, w oparciu o art. 122 ust .1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem nie mogą bowiem zostać skutecznie zgłoszone przez jakikolwiek podmiot, lecz winien je stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Dodatkowo odnotować również można, iż uprawdopodobnienie istnienia stanów chorobowych, wyłącza obowiązek organu przedstawienia dowodów na potwierdzenie ich faktycznego istnienia. Uprawdopodobnienie jest bowiem środkiem zastępczym dowodu, nie dającym pewności co do określonych faktów, a stanowiącym jedynie wiarygodność twierdzenia o nich. Jednocześnie jednak równica pomiędzy udowodnieniem, a uprawdopodobnieniem nie polega na mniejszej wiarygodności informacji lecz na odformalizowaniu czynności związanych z ich uzyskaniem (por. M. Iżykowski, "Charakterystyka prawna uprawdopodobnienia w postępowaniu cywilnym", NP 1980, nr 3, s. 74-75, i 79). Zauważyć zatem przyjdzie, iż uprawdopodobnienie istnienia stanów chorobowych nie jest równoznaczne z uznaniem ich wystąpienia. Skierowanie na badania lekarskie w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, nie przesądza zatem o istnieniu w stosunku do osoby, której dotyczy skierowanie, przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 organ nie dokonuje bowiem ustaleń co do stanu zdrowia, lecz jedynie bada istnienie okoliczności uzasadniających skierowanie na badania. Postępowanie to nie służy zatem rozstrzygnięciu czy stan zdrowia danej osoby pozwala na kierowanie przez nią pojazdami. Jego celem jest jedynie ustalenie czy istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia, które uzasadniały by skierowanie na badanie lekarskie. Mając na uwadze powyższe uznać w niniejszej sprawie należało, iż wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zastosował przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowej. Zauważyć wszak przyjdzie, iż stosownie do wskazań sądu w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym ustalone zostały okoliczności uprawdopodobniające istnienie zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego. Ustalenie przez organ, iż skarżący pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, jak również opinia lekarska stwierdzająca, iż stan zdrowia skarżącego nie pozwala na posiadanie przez niego prawa jazdy, bezsprzecznie bowiem uprawdopodobniają istnienie u skarżącego stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Skoro zatem organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, prawidłowo wydał decyzję o skierowaniu go na badania lekarskie, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt. 4 Prawa o ruchu drogowym w każdym przypadku stwierdzenia istnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, organ obowiązany bowiem jest wydać decyzję o skierowaniu na badania lekarskie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić zatem przyjdzie, iż, nie zasługują one na uwzględnienie. Jak wskazano powyżej, organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis prawa materialnego. Jednocześnie nie można zarzucić im wydania decyzji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Jak wynika wszak z materiału dowodowego zgromadzonego w ponownym postępowaniu wyjaśniającym, organ podjął stosowne działania w celu dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia. Ponadto, jak już wcześniej zaznaczono, nie był on obowiązany do zebrania dowodów, które potwierdzałyby pogorszenie się, bądź też nie, stanu zdrowia skarżącego. Jednocześnie stwierdzić przyjdzie, iż skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym. W trakcie postępowania organy informowały bowiem skarżącego o przyczynach nie wydania decyzji w ustawowym terminie, jak również był on wzywany do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Potwierdzeniem czynnego udziału skarżącego w postępowaniu jest również protokół z dnia 9 czerwca 2006 r., sporządzony na okoliczność przeglądania przez niego akt. Co do zarzutu dotyczącego braku powiadomienia skarżącego o wznowieniu postępowania, wskazać zaś jedynie przyjdzie, iż zaskarżona decyzja nie została wydana we wznowionym postępowaniu. Uchylenie w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. wcześniejszych decyzji, skutkowało bowiem koniecznością kontynuacji postępowania, o wszczęciu którego skarżący został powiadomiony w dniu 8 listopada 2001 r. W zakresie tego postępowania wydana została zaskarżona decyzja. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (...), oddalić skargę.