II SA/Op 747/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 1 sierpnia 2006 r. A. O. dokonał zgłoszenia do organu architektoniczno- budowlanego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego do obsługi działki, o powierzchni zabudowy 24,85 m2, na działce nr [...] położonej w B. W zgłoszeniu wskazał, iż budynek zostanie wybudowany systemem gospodarczym, z cegły pełnej o grubości ścian 25 cm na fundamencie żelbetowym, z dachem dwuspadowym o konstrukcji krokwiowo- jętkowej, pokrytym blachą dachówko- podobną, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, a rozpoczęcie robót planowane jest na 2 września 2006 r. Jednocześnie poinformował, iż dla terenu na którym mają być wykonane prace nie został opracowany aktualny plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2006 r., nr [...], Starosta [...] nałożył na A. O. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia i wezwał do usunięcia jego braków, poprzez dostarczenie: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza [...] dla zakresu zamierzenia objętego zgłoszeniem oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 25 sierpnia 2006 r. Uzasadniając wezwanie organ powołał przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw na przystąpienie przez A. O. do wykonania zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja wydana została na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) z powodu nieuzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumentu. W odwołaniu od decyzji A. O. wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. W odniesieniu do obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wskazał, iż budowa budynku gospodarczego (altany) do obsługi działki nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, który pomimo zabudowy nadal pozostaje działką ogrodniczą. Ponadto podniósł, iż art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje załączenia do zgłoszenia budowy decyzji o warunkach zabudowy terenu. Kwestionując decyzję organu I instancji odwołujący podał, iż sytuacje w jakich organ może wnieść sprzeciw określone zostały w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja nie powołuje jednak żadnej z określonych w tym przepisie podstaw. Jednocześnie zaznaczył, iż w niniejszej sprawie sprzeciw mógłby dotyczyć jedynie pkt 2, jednakże z uwagi na brak dla działki, której dotyczy budowa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można stwierdzić iż zgłoszenie narusza ustalenia tego planu. Ustosunkowując się do obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odwołujący zaprzeczył jakoby został mu przesłany stosowny druk oświadczenia. Wskazał również, iż po uzyskaniu pozytywnej decyzji organu odwoławczego zgłosi się do starosty w celu wypełnienia stosownego druku. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w zakresie robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia, ustawodawca umożliwił ich realizację na podstawie zgłoszenia, jednakże przy dopełnieniu formalności wymienionych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, iż powołany przepis określa jakie informacje powinno zawierać zgłoszenie oraz jakie dokument należy do niego dołączyć. Przewiduje on także, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, nałożenie na inwestora przez właściwy organ, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów oraz w przypadku ich nieuzupełnienia wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Organ odwoławczy dostrzegł, iż z przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika aby do zgłoszenia należało dołączyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy terenu. Na jego podstawie jednak, inwestor zobowiązany jest dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzając, iż w niniejszej sprawie inwestor w określonym przez organ terminie nie przedłożył przedmiotowego oświadczenia, organu odwoławczy uznał, iż Starosta [...] prawidłowo wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wskazał z kolei, iż zmiana zagospodarowania terenu wbrew twierdzeniu odwołującego, nie jest uzależniona od stosunku powierzchni budowanego obiektu do powierzchni terenu, na którym jest budowa, lecz od samego faktu budowy, która powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Przyjął również, iż po stronie organu I instancji nie występował obowiązek doręczenia skarżącemu druku wymaganego oświadczenia, którego wzór określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosków o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. O. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu ewentualnych kosztów tego postępowania. Odwołujący wskazał, iż zarówno z pisma Starosty [...], jak i informacji uzyskanej przez niego od pracownika Starostwa Powiatowego w N. wynikało, że złożenie tylko jednego dokumentu tj. oświadczenia, powodowałoby wydanie decyzji odmownej. Jednocześnie podniósł, iż dostarczył do starostwa kserokopię odpisu aktu notarialnego, z którego wynika, że jest właścicielem działki, co można uznać za oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazał, iż decyzja wnosząca sprzeciw nie oznacza, że A. O. nie ma możliwości dokonania ponownego zgłoszenia. O ile bowiem spełni wymagania przepisów, złoży kompletny wniosek, zgłoszenie może zostać przyjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Tak przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola wykazała, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), normująca przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady podejmowania w tych sprawach działań przez organy administracji publicznej. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 29 Prawa budowlanego, określa budowy oraz roboty budowlane, które nie wymają pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, budową co do której ustawodawca wyłączył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, w przypadku gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie będzie przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stosownie jednak do art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga ona zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia tego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można zaś przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgłoszenie budowy rozpoczyna postępowanie administracyjne, w którym właściwy organ obowiązany jest dokonać oceny zgodności planowanej budowy z przepisami prawa, w oparciu o dokonane zgłoszenie oraz załączone do zgłoszenia wymagane dokumenty. Wymogi dotyczące zgłoszenia określone zostały w art. 30 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, przy czym regulacja art. 30 ust. 2 cyt. ustawy odnosi się do każdej budowy objętej obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, określa z kolei dodatkowe wymogi przewidziane dla zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, zaś przepis art. 30 ust. 4 dla budowy określonej w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Stosownie do tego, zgłoszenie budowy określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podlega jedynie regulacji art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust.2 Prawa budowlanego, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy ponadto dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W przypadku natomiast gdy do zgłoszenia nie zostanie załączona wymagana dokumentacja właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów. Niewykonanie tego obowiązku, w myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, skutkuje wniesieniem przez organ w drodze decyzji sprzeciwu do zgłoszenia. Sprzeciw ten nie zależy jednak od uznania organu. Zgodnie z powołaną regulacją organ obowiązany jest bowiem wnieść sprzeciw w każdym przypadku niewykonania przez zgłaszającego, określonego w postanowieniu, obowiązku uzupełnienia dokumentów. Obok przesłanek określonych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, nieuzupełnienie zgłoszenia o brakujące dokumenty, stanowi zatem kolejną podstawę do obligatoryjnego wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wymaganym w art. 30 ust. Prawa budowlanego oświadczeniem, jest złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego wzór określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). Oświadczenie to, składane osobiście przez inwestora, stanowi środek dowodowy podlegający ocenie organu prowadzącego postępowanie na podstawie zgłoszenia. Zawiera ono deklarację o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które to prawo, w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe, w zakresie oceny zgłoszenia dokonanego w niniejszej sprawie stwierdzić przyjdzie, iż budowę stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, z uwagi na to charakter i parametry obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem, bezsprzecznie uznać należało za budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Praw budowlanego, podlegającą zgłoszeniu na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. Tym samym w myśl art. 30 ust. 2 przyjąć należało, iż skoro do zgłoszenia nie zostało załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawidłowo organ pierwszej instancji nałożył na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek jego przedłożenia. Wobec zarzutu skarżącego, wskazać przy tym trzeba, iż wykonania powyższego obowiązku nie mogło stanowić przedłożenie kopii, sporządzonej w formie aktu notarialnego, umowy sprzedaży nieruchomości. O ile bowiem umowa taka mogła stanowić dokument potwierdzający prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o tyle w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 10 lipca 2003 r., art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wprost o obowiązku złożenia przez zgłaszającego, pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to stanowi jeden z koniecznych wymogów dokonywanego zgłoszenia. Jednocześnie przepisy regulujące zgłoszenie budowy, nie przewidują możliwości zastąpienia czynności inwestora, polegającej na złożeniu oświadczenia, przez inne dowody. Nie można zatem uznać, iż wykonanie obowiązku złożenia oświadczenia, stanowić będzie przedłożenie dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym, w każdym przypadku nieuzupełnienie zgłoszenia poprzez złożenie wymaganego oświadczenia, bez względu na przedstawienie innych dowodów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ obowiązany jest wydać decyzję o sprzeciwie względem zgłoszonej budowy. Stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewykonanie przez inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, skutkuje bowiem w każdym przypadku powstaniem po stronie organu obowiązku wniesienia sprzeciwu. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący, nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2006 r. obowiązku przedłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż w sprawie zaistniała przesłanka do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jako słuszne w ocenie Sądu uznać również należało stanowisko organu odwoławczego o braku w niniejszej sprawie podstaw do nałożenia na inwestora, przez organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku dołączenia do zgłoszenia budowy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć wszak przyjdzie, iż przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego określający dokumentację wymaganą przy zgłoszeniu budowy, nie przewiduje załączenia do zgłoszenia, decyzji o warunkach zabudowy terenu. W szczególności nie można uznać, iż w odniesieniu do inwestycji, będące przedmiotem niniejszego postępowania, obowiązek dołączenia do zgłoszenia tej decyzji, mieści się w określonym w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dołączenia pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Dostrzec należy, iż w myśl art. 59 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają roboty budowlane powodujące zmianę sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu albo jego części, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Pomimo, iż na mocy powołanych regulacji, wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy obejmuje szeroki zakres robót budowlanych, bezsprzecznie jednak uznać należy, iż w myśl art. 59 w zw. z art. 50 ust. 2 powołanej ustawy warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych nie powodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. O ile jednak ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też nie, na gruncie Prawa budowlanego nie stwarza większych kłopotów, o tyle trudności interpretacyjne mogą powstać przy ustalaniu znaczenia pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu", które to nie zostało przez ustawodawcę dookreślone. W ocenie Sądu zauważyć jednak należy, iż przez "zmianę zagospodarowania terenu" rozumieć należy takie jego przekształcenie, które doprowadzi do zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia. Przyjąć tym samym należy, iż zgodnie z art. 59 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy robót budowlanych, niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, których wykonanie nie prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu. Odnotować przy tym trzeba, iż na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a więc roboty budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane tworzą funkcjonalną całość, normującą proces inwestycyjny, zatem definicje legalne ustalone w Prawie budowlanym znajdują również zastosowanie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Wobec powyższego przyjąć należało, iż budowa stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest budową wymagającą ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga ona bowiem uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto budowa obiektów określonych w art. 29 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, lecz służy korzystaniu z nieruchomości gruntowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Tym samym, w niniejszej sprawie stwierdzić należało, iż skoro dla zamierzenia podlegającego zgłoszeniu nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy, to nie istniały podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowy o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Reasumując, stanowisko organu odwoławczego, kwestionujące ustalony przez organ pierwszej instancji obowiązek dołączenia do zgłoszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jest prawidłowe. Również, jako zasadne uznać należało utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora zgłoszenia budowy o oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który to obowiązek nałożony został w drodze postanowienia, zgodne z przepisami prawa. Wobec powyższego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało oddalić skargę.