II SA/Op 75/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. W dniu 5 września 2005 r. S. S. wystąpiła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z wnioskiem o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Do wniosku dołączyła życiorys, negatywną rekomendację Zarządu Okręgu Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych w O., kserokopię protokołu przesłuchania S. S. w charakterze świadka oraz kwestionariusz. W życiorysie wskazała, iż starszy brat W. M. podczas okupacji niemieckiej zaangażował się w pracę konspiracyjną w Armii Krajowej. Został aresztowany i rozstrzelany z innymi członkami AK, po akcji zbrojnej w okolicy Trzciana. Stwierdziła, że na przełomie 1942-1943 r. również ona wstąpiła do Armii Krajowej w R. W organizacji pełniła funkcję łączniczki, przekazując "konspiracyjne przesyłki najczęściej od K. F. (imię nie jest pewne) do F. Z. mieszkającego w R. przy ul. [...]" Podała, iż przysięgę składała w domu S. O. (z domu Z.), a zaprzysiężenie odbierał mężczyzna o pseudonimie "[...]". Stwierdziła, że centrala jej zgrupowania mieściła się prawdopodobnie w "C.". Wnioskodawczyni stwierdziła, iż jej działalność polegała również na przenoszeniu skrzynek z amunicją z bratem W. i F. Z., do jej rodzinnego domu, który mieścił się w S. W domu rodzinnym, jak podała, dokonywano często rewizji "przez Gestapo i ukraińską policję". Poza tym podniosła, iż po zamordowaniu brata W. przez Gestapo łączność konspiracyjna została "zerwana", na skutek postanowienia organizacji AK. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia [...], Nr [...], w oparciu o art.1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.), odmówił S. S. przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż według przywołanego art.1 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy: "Za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945". Zaakcentował, że według art. 22 ust. 1 cyt. ustawy "o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. (...)". W tym stanie prawnym uznał, że wnioskodawczyni nie udokumentowała w sposób wiarygodny podstaw atrybutów służby w podziemnej organizacji wojskowej, mianowicie: złożenia przysięgi wojskowej, posiadanie stopnia wojskowego oraz stałego przydziału organizacyjnego. Z przedstawionego materiału dowodowego - zdaniem organu - wynika, że S. S. nie pełniła służby w Armii Krajowej, lecz co najwyżej dorywczo wykonywała na jej rzecz czynności pomocnicze. Na koniec podkreślił, iż pomoc oddziałom partyzanckim była moralnym obowiązkiem wszystkich obywateli polskich zamieszkujących tereny okupowane, zatem zachowanie wnioskodawczyni choć chwalebne nie stanowiło wystarczającej podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek S. S., decyzją własną z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał ww. okoliczności faktyczne i prawne. Podniósł, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. S. nie przedstawiła żadnych nowych dowodów, ani nie wskazała na nowe okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Przedłożone zaś przez skarżącą dokumenty wraz z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich, jak: kserokopia protokołu przesłuchania S. S. w charakterze świadka oraz negatywna rekomendacja Zarządu Okręgu ZKRP i BWP w O. nie potwierdziły podnoszonej przez nią okoliczności. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie podkreślił, iż pismem z dnia 10 marca 2006 r. zwrócił się do skarżącej z prośbą o nadesłanie wszelkich posiadanych dowodów, mogących świadczyć o prowadzonej przez stronę działalności określonej w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, w odpowiedzi na które S. S. stwierdziła jedynie, że w swoich poprzednich pismach do Urzędu podała już dostatecznie dużo wiarygodnych faktów dających podstawę do przyznania jej uprawnień kombatanckich. Dostarczyła zaś tylko kserokopię postanowienia Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w R. z dnia 3 lutego 2006 r., który to dokument nie potwierdził jej przynależności do Armii Krajowej. Organ odwoławczy podkreślił, iż przeprowadził z urzędu postępowanie wyjaśniające zmierzające do potwierdzenia podnoszonych przez zainteresowaną okoliczności, w tym celu zwrócił się do Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej - Zarząd Okręgu [...] w R. z prośbą o udzielenie opinii w kwestii przynależności i działalności w Armii Krajowej S. S. Jednakże zarówno Okręg jak i Koło Środowiskowe Nr 1 w R. poinformowały, iż nie posiadają materiałów potwierdzających działalność konspiracyjną S. S. na terenie R., jak też podanych przez nią świadków: F. Z. i F. K. Do powyższej odpowiedzi zostało dołączone pismo ŚZŻAK Koła Środowiskowego Nr 1 w R. oraz wspomnienia H. M. żołnierza dywersji kolejowej AK w R. Organ powołał się na odpowiedź ŚZŻAK Koła Środowiskowego Nr 1 w R., w której stwierdzono, iż F. K. zamieszkiwał w S., lecz nic nie wiadomo o jego działalności w Armii Krajowej i czy był zaprzysiężonym żołnierzem Armii Krajowej. Podano również, że F. Z. nie znano w S. Powołał się również na informacje Koła uzyskane na podstawie przeprowadzonego wywiadu wśród sąsiadów, że w domu M. nie były przeprowadzane akcje przez Gestapo, ani rewizje w ich domu, nie potwierdzono również, aby S. S. była poszukiwana przez Gestapo za działalność w organizacji partyzanckiej, czy zdobywaniu broni z jadących pociągów i magazynowaniu jej w rodzinnym domu w S. W oparciu o tak ustalony stany faktyczny sprawy, Kierownik Urzędu uznał, iż poza oświadczeniami skarżącej brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczność pełnienia przez nią służby w Armii Krajowej. Zauważył, powołując się na wyrok WSA z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/GI 897/04, że wprawdzie oświadczenie strony może być dowodem w sprawie, to jednak jego wiarygodność podlega ocenie na zasadach ogólnych, a więc w przypadku gdy oświadczenie strony nie zostało zweryfikowane żadnym z dowodów w sprawie, nie może ono stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia, iż wnioskodawczyni pełniła służbę w AK. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, iż jest ona krzywdząca, gdyż była czynnym członkiem Armii Krajowej w R. Jej zdaniem, mógłby to potwierdzić F. Z. zamieszkały jeszcze w latach 1949 -50 w R. Do niego bowiem przynosiła tajne przesyłki i przy jego współudziale przenosiła skrzynki z amunicją. Podkreśliła ponownie, że złożyła przysięgę w obecności S. L. (dowódcy grupy), pseudonim "[...]". Zauważyła, że podała miejsce oraz właścicielkę domu (O. z domu Z.), w którym składała przysięgę, przeto organ powinien był uwzględnić tak istotne fakty przy rozpoznawaniu sprawy. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organy nie zrobiły wszystkiego co było możliwe w tej sprawie. Potwierdził ponownie, iż to u Z. była skrzynka kontaktowa przy ulicy [...] w R. Zarzucił, że organy nie sprawdziły, "co oznacza hasło "[...]". Działania w których brała udział żona miały miejsce w oddaleniu od siedzib ludzkich, stąd trudno uzyskać potwierdzenie od świadków. Zaakcentował, także iż fakt działań Gestapo na tamtym terenie, min. w rodzinie M. był poruszany w literaturze i organy do tej informacji mogły dotrzeć. Wojewódzki Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego, jak też prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności powinna być zatem przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego naruszenia przepisów postępowania. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że naruszenie przepisów postępowania czyni dalszą kontrolę zbędną. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa. Trzeba przypomnieć, że S. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), z powodu braku dowodów świadczących o pełnieniu przez skarżącą działalności kombatanckiej określonej w art. 1 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie, skarga oparta została na zarzucie nie przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego przez organ, co do istotnych faktów przedstawionych w podaniu mogących potwierdzić wykonywanie działalności kombatanckiej. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż sprowadzają się one w istocie do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie. Skarżąca zarzuciła bowiem organom, iż nie przyznały jej uprawnień kombatanckich, nie dostrzegając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych, co miało - jej zdaniem - istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany zarzut należy uznać za uzasadniony. Stanowisko tut. Sądu trzeba poprzedzić kilkoma ogólnymi uwagami odnoszącymi się do wymogów wynikających z procedury administracyjnej uregulowanej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej K.p.a. Przyjdzie przypomnieć, że funkcją postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Dostrzeżenie uchybień procesowych w tym zakresie, gdy stan faktyczny sprawy budzi wątpliwości, może mieć istotny wpływ na jej wynik, co powoduje konieczność uchylenia takiej decyzji w celu rozważenia wszystkich wątpliwość ujawnionych w sprawie. W niniejszej sprawie, przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i dokonanej przez organy administracji publicznej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie można uznać za prawidłowe i wnikliwe. Zważyć należy, że uzasadniając brak podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej organ odwoławczy wskazał na nieuprawdopodobnienie faktu współpracy skarżącej z Armią Krajową, zadeklarowanej w oświadczeniu. Nie dano wiary jej oświadczeniu, albowiem zarówno w piśmie Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej - Zarząd Okręgu [...] w R. z dnia 31 lipca 2006 r. oraz piśmie ŚZŻAK Koła Środowiskowego Nr 1 w R. z dnia 20 lipca 2006 r. nie potwierdzono okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Powyższe instytucje powołały się na brak materiałów potwierdzających działalność konspiracyjną S. S. na terenie R., jak też podanych przez nią świadków F. Z. i F. K. Poinformowały organ, że F. K. zamieszkiwał w S., jednak nie posiadają informacji o jego działalności w Armii Krajowej oraz zaprzysiężeniu jako żołnierza Armii Krajowej, zaś F. Z. nie jest znany w S. Koło nie potwierdziło, że w domu M. były przeprowadzane akcje przez Gestapo, czy też rewizje, nie potwierdzono również, aby S. S. była poszukiwana przez Gestapo za działalność w organizacji partyzanckiej, czy zdobywaniu broni z jadących pociągów i magazynowaniu jej w rodzinnym domu w S. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w takim zakresie, organ odwoławczy uznał za wyczerpujące, przyjął je za swoje, i w oparciu o nie rozstrzygnął sprawę. Jednak uszło uwadze organu to, że Okręg oraz Koło Nr 1 w R. nie przeprowadziły postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności przemawiających za jej działalnością konspiracyjną, a podanych przez skarżącą w życiorysie. Postępowanie miało charakter powierzchowny i pobieżny, dotyczyło tylko niektórych wybranych faktów z życiorysu i innych pism skierowanych do organu. Zarząd Koła Nr 1 w R. ustalił, że F. Z. nie znano w S., lecz nie zauważył, iż S. S. wskazała na jego miejsce zamieszkania, w którym jej zdaniem - była skrzynka kontaktowa - w R. przy ulicy [...]. Nie sprawdził, czy zaprzysiężenie skarżącej w miejscu i przed osobą przez nią wskazaną było prawdopodobne. Natomiast, co do pozostałych faktów mogących mieć istotne znaczenie w sprawie, ŚZŻAK Zarząd Koła Nr 1 w R., odesłał organ do załączonego wspomnienia H. M. żołnierza dywersji kolejowej AK w R. Tymczasem organ odwoławczy, uznając postępowanie wyjaśniające za wyczerpujące, oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na pismach ww. organizacji. Nie dopatrzył się braków w tak przeprowadzonym postępowaniu, nie zażądał jego uzupełnienia, jak też nie ocenił nadesłanego materiału dowodowego przez Zarząd Koła Nr 1 w R. Organ administracji publicznej nie podjął kroków w celu przesłuchania samej skarżącej, w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy była uczestnikiem ruchu oporu zorganizowanego w ramach Armii Krajowej, czy tylko niepodlegającą dyscyplinie wojskowej osobą działającą na rzecz ruchu oporu lub niezależnie od tego ruchu. Pomimo ogólnikowości przedstawienia przez skarżącą jej działalności w ruchu oporu, organ administracji nie wezwał również skarżącej do złożenia dodatkowych oświadczeń w tym zakresie, czy też nie przesłuchał jej w celu ustalenia nazwy organizacji, do której należała, okoliczności w jakich została zaprzysiężona, jaki miała pseudonim, osoby będącej jej zwierzchnikiem, itp. W tym miejscu warto zauważyć, biorąc pod uwagę argumentację decyzji organu I instancji, że wprawdzie obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie ubiegającej się o te świadczenia, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sadowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt V SA 145/02, LEX nr 149683, wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt V SA 3731/00, nie publ.). Należy również mieć na uwadze, że w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich, często z uwagi na znaczny upływ czasu, jak również konspiracyjny charakter prowadzonej działalności, przedłożenie przez wnioskodawczynię jednoznacznych dowodów na potwierdzenie tej działalności jest utrudnione. Szczególnie, w takich sytuacjach obowiązek współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej spoczywa na organie. Dodatkowo odnotować trzeba, że w uzasadnieniu decyzji obu organów nie odniesiono się w ogóle do podnoszonych w toku postępowania administracyjnego twierdzeń skarżącej mających potwierdzić jej działalność w ruchu oporu w ramach Armii Krajowej, jak: złożenia przysięgi, wskazania (prawdopodobnie) miejsca centrali jej zgrupowania, opisania miejsca przeprowadzanych akcji. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, jedynie biorąc pod uwagę okoliczności niepotwierdzające oświadczenie skarżącej, zaś organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania, motywując zajęte stanowisko lapidarnymi stwierdzeniami. Tymczasem wedle art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Reasumując, w niniejszej sprawie przyjdzie stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Z tych powodów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim uzasadnia treść art. 152 P.p.s.a.