II SA/Op 75/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. F. i Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M. F. i Z. F. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], mocą której Starosta uchylił decyzję własną z dnia 25 marca 1999 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania, inwestorom M. i Z. F., pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz garażu w Z. przy ul. [...] na dz. nr ew. gr. A. Wydanie tych aktów poprzedziło postępowanie przed organami nadzoru budowlanego wszczęte w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego oraz garażu przy ul. [...] w Z., dz. nr ew. gr. A. W postępowaniu tym, postanowieniem z dnia 10 listopada 2006 r., [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez M. i Z. F. polegające na budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem przy ul. [...] w Z. Ponadto nakazał inwestorom w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia przedłożenie wykonanego przez uprawnioną osobę orzeczenia technicznego wykonanych robót zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – określenia zakresu robót niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz certyfikatu na wszystkie zastosowane wyroby budowlane. Następnie decyzją z dnia 9 stycznia 2007 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nałożył na M. i Z. F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem określając, iż projekt winien być opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Do tego nakazał również wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego ściany garażu zlokalizowanej w granicy z działką B o odporności ogniowej EI30 oraz skrócenie okapu garażu przekraczającego granice posesji B. Decyzja, jak wskazano w jej uzasadnieniu, wydana została w związku ze stwierdzeniem w zakresie prowadzonych robót istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], z uwagi na stwierdzenie w postępowaniu tym prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił decyzję własną z dnia 25 marca 1999 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji M. i Z. F., obejmującej budowę budynku mieszkalnego i garażu przy ul. [...] w Z. W odwołaniu od powyższej decyzji M. I Z. F. podnieśli, iż ostateczną decyzją z dnia 31 sierpnia 2007 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] oraz decyzję tegoż organu nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przedstawiając ustalenia stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] ustalono, że roboty budowlane prowadzone przez M. i Z. F. w istotny sposób odbiegają od pozwolenia na budowę. Konsekwencją tego było wydanie, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, przez organ nadzoru budowlanego, decyzji z dnia 9 stycznia 2007 r., nakładającej na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego oraz wykonania określonych robót w celu ewentualnego zalegalizowania dokonanych odstępstw. Wobec niewykonania wszystkich tych obowiązków w terminie, decyzją z dnia 6 lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał następnie M. i Z. F. przywrócenie realizowanej inwestycji do stanu poprzedniego. Wskazując, iż decyzja z dnia 6 lipca 2007 r. została przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylona, a postępowanie w tym przedmiocie umorzone, decyzją z dnia 31 sierpnia 2007 r., Wojewoda stwierdził, iż wobec nie wniesienia odwołania, bezsprzecznie ostateczną jest decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia 9 stycznia 2007 r. Jej wydanie, w świetle art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś wystarczającą przesłankę do orzeczenia przez organ administracji architektoniczno – budowlany o uchyleniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. i Z. F. powołując się na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 31 sierpnia 2007 r. podnieśli, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] wydane zostały kiedy postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było już umorzone. Wskazali przy tym, iż o ile decyzja o umorzeniu jest ostateczna, o tyle "prozaiczna" pozostaje przyczyna leżąca u podstaw rozstrzygnięcia Wojewody. Jak podali skarżący, pismem z dnia 24 stycznia 2007 r. ustosunkowali się bowiem do decyzji z dnia 9 stycznia 2007 r. Ponadto jak podnieśli, decyzja ta była podstawą do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z dnia 6 lipca 2007 r., która na skutek wniesionego odwołania, została uchylona i co do której postępowanie pierwszej instancji, w którym została wydana, zostało w całości umorzone. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była decyzja organu administracji architektoniczno – budowlanej, rozstrzygająca o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwoleniu na budowę. Przeprowadzona przez Sąd w zakresie tego postępowania kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, odpowiadają przepisom prawa. Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), normująca przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady podejmowania w tych sprawach działań przez organy administracji publicznej. Uwzględniając regulacje wskazanej ustawy w pierwszej kolejności odnotować należy, iż dla zapewnienia zgodności działalności budowlanej z porządkiem prawnym ustawa ta wprowadza nadzór organów administracji publicznej nad działalnością budowlaną. Jednocześnie kompetencje i zadania w zakresie szeroko rozumianego nadzoru w sferze budownictwa rozdzielone zostały pomiędzy dwa odrębne i niezależne od siebie piony administracji publicznej, tj. pomiędzy organy administracji architektoniczno- budowlanej i organy nadzoru budowlanego. Stosowanie do art. 80 Prawa budowlanego zadania administracji architektoniczno- budowlanej, wykonują starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś zadania z zakresu nadzoru budowlanego powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zakres zadań oraz kompetencje organów tak administracji architektoniczno- budowlanej, jak i nadzoru budowlanego uregulowane zostały w rozdziale 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisami regulującymi kompetencje tych organów w procesie inwestycyjnym, podkreślić zatem przyjdzie, iż do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, która określona została w art. 83 Prawa budowlanego, należą zasadniczo działania z zakresu inspekcji i kontroli przestrzegania prawa w procesie budowlanym i w zakresie utrzymania obiektów budowlanych. Do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej należą natomiast sprawy dotyczące wydawania pozwoleń na budowę wymaganych w procesie inwestycyjnym. Jak stanowi bowiem art. 82 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno- budowlanej są właściwe w sprawach określonych w ustawie i niezastrzeżonych do właściwości innych organów. Przepisy dotyczące pozwolenia na budowę nie wskazują natomiast organu właściwego w tym zakresie, co oznacza, że sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, na mocy art. 82 Prawa budowlanego, należą do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej. Zgodnie natomiast z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obejmuje ona między innymi kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach tej kontroli organy nadzoru budowlanego uprawnione są do podejmowania działań w zakresie kompetencji określonych w art. 83 Prawa budowlanego, które służą zapewnieniu zgodności działalności budowlanej z porządkiem prawnym. Zauważyć jednak należy, iż określający zakres właściwości przepis art. 83 Prawa budowlanego, nie przyznaje organom nadzoru, w ramach kontroli określonej w art. 84 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, kompetencji do podejmowania działań w zakresie weryfikacji decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym przez inne organy, w tym przez organy administracji architektoniczno- budowlanej, w oparciu o które prowadzone są roboty budowlane. Uwzględniając powyższe, jako istotne wskazać przyjdzie, iż jakkolwiek normując proces inwestycyjny ustawodawca wyraźnie rozgraniczył kompetencje organów właściwych w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, postępowanie prowadzone przez organy w ramach jednego pionu administracji, w wielu przewidzianych ustawowo przypadkach pozostaje w związku z postępowaniem prowadzonym przez organy drugiego pionu. Stosownie zaś do tego, zauważyć należy, iż we wskazanych przez ustawodawcę okolicznościach, ustalenia oraz wynik postępowania przed jednymi organami, będzie miał wpływ na działania podejmowane przez organy realizujące swoje kompetencje w ramach odrębnego pionu administracji, a tym samym wpływ na rozstrzygnięcia podejmowane przez te organy w odrębnym postępowaniu. Regulacją, która przewiduje związanie organów administracji architektoniczno – budowlanej, decyzją organu nadzoru budowlanego jest przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący materialną podstawę prawną podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Przechodząc do rozważań dotyczących tej regulacji wyjaśnić przyjdzie, iż stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowi podstawę do wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego, prowadzenia robót budowlanych. Jednocześnie wydając postanowienie w tym przedmiocie, zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego organ ten uprawniony jest do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego, wydawane jest w ramach prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, konsekwencją stwierdzenia w toku takiego postępowania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jest wydanie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest decyzją załatwiającą sprawę i kończy postępowanie w zakresie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego kontroli. Jej wydanie powoduje jednak powstanie po stronie organu administracji architektoniczno – budowlanej obowiązku podjęcia określonego w art. 36a ust.2 Prawa budowlanego rozstrzygnięcia dotyczącego wydanej przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której prowadzone były roboty budowlane. Powołany przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem, iż właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z tym co zaznaczono wcześniej, organem właściwym, w myśl art. 82 ust 1 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego, jest organ administracji architektoniczno – budowlanej. Stosownie do art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powoduje zatem powstanie, po stronie organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, obowiązku uchylenia wydanej w tym przedmiocie decyzji. Mając na uwadze treść art. 36a ust.2 stwierdzić przy tym trzeba, iż uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę organ nie bada ponownie, czy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie dokonywana jest bowiem w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego dotyczącym legalności prowadzonych robót i wiąże ona organ wydający decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Jej efekt w postaci wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowi zaś podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć przy tym trzeba, iż przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter obligatoryjnego nakazu, niepozostawiającego organowi właściwemu w sprawie wydania pozwolenia na budowę możliwości wyboru rozstrzygnięcia. W świetle art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę ma tym samym charakter związany i o jej podjęciu decyduje wydanie we wcześniejszym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle powyższych uwag, w zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu uznać należało, iż stosując przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego prawidłowo w niniejszej sprawie uchylono decyzję Starosty [...] z dnia 25 marca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz garażu. Jako bezsporne przyjąć trzeba, że w zakresie przedmiotowych robót, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie oceny ich zgodności z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 marca 1999 r., zakończone zostało wydaniem w dniu 9 stycznia 2007 r. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. nakładającej na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie, jak wynika z ustaleń dokonanych przez Wojewodę [...] decyzja ta, wobec braku wniesienia od niej odwołania, stała się ostateczna. W konsekwencji tego, stosownie do art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdzić trzeba, że Starosta [...], jako organ właściwy, będąc związany decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia 9 stycznia 2007 r., obowiązany był uchylić decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą realizowana była sporna inwestycja. Charakter rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę, które następnie utrzymane zostało w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...], przesądzony był regulacją art. 36a ust. 2 Praw budowlanego. Wobec zaś treści art. 36a ust.2 Prawa budowlanego organ nie miał swobody orzekania w tym zakresie i obowiązany był podjęć rozstrzygnięcie wskazane przez ustawodawcę. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzić przy tym trzeba, iż uznaniu prawidłowości zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie stoi na przeszkodzie twierdzenie strony, iż od wspomnianej decyzji organu nadzoru budowlanego, wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wniesione zostało odwołanie. Jakkolwiek bowiem Sąd, działając w granicach niniejszej sprawy, nie jest władny do dokonywania oceny w tym zakresie, zauważyć przyjdzie, iż ewentualna weryfikacja decyzji organu nadzoru budowlanego w trybie odwoławczym, stanowić może ewentualną podstawę do wzruszenia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania. Skoro zaś w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przez organy administracji architektoniczno – budowlanej, w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzja organu nadzoru podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, pozostawała w obrocie prawnym i jak wynika z poczynionych ustaleń uzyskała przymiot ostateczności, w świetle przepisów prawa uprawnionym było wydanie zaskarżonej decyzji o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W zakresie podnoszonej przez skarżących okoliczności, iż decyzją z dnia 31 sierpnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 6 lipca 2007 r. i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, zauważyć natomiast przyjdzie, że decyzje te dotyczyły kolejnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Jakkolwiek postępowanie to odnosiło się do tego samego przedmiotu tj. budowy realizowanej przez skarżących, a rozstrzygnięcie podjęte zostało w konsekwencji wcześniejszych działań organu nadzoru budowlanego, było ono odrębnym postępowaniem, które prowadzone było już po zakończeniu postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślić zatem trzeba, że rozstrzygnięcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego nie odnosiło się do postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 okt 3 Prawa budowlanego, a tym bardziej postępowania przed organami odrębnego pionu administracji tj. administracji architektoniczno – budowlanej, zakończonego wydaniem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Nie ma ono tym samym wpływu na legalność rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewodę [...]. Reasumując, skoro w zakresie spornych robót budowlanych podjęta została ostateczna decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako prawidłowe w ocenie Sądu uznać należało, uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.