II SA/Op 76/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 5 czerwca 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r., nr [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Krapkowicach, działający z upoważnienia Starosty Krapkowickiego, postanowił odmówić B. B. zwolnienia z opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] (DPS). Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 24 kwietnia 2013 r. została wydana decyzja ustalająca stronie opłatę za pobyt w DPS w wysokości 1.158,95 zł, co stanowi 70% kwoty dochodu wynoszącego 1.655,64 zł. W odwołaniu od tej decyzji (pismo z 4 maja 2013 r.) strona zawarła wniosek o zastosowanie ulgi, o jakiej mowa w art. 64 ustawy. Z uwagi na fakt, że w dniu orzekania w przedmiocie ulgi decyzja z dnia 24 kwietnia 2013 r. nie była jeszcze ostateczna, wniosek odniesiono do decyzji z dnia 27 marca 2001 r. ze zmianami, na podstawie której aktualnie naliczana jest odpłatność za pobyt strony w DPS. Odwołując się do przesłanek z art. 64 ustawy, organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania przedmiotowej ulgi, ponieważ sytuacja dochodowa B. B. jest dobra. Uzyskuje ona emeryturę w wysokości 1.655,64 zł netto, po uiszczeniu opłaty za pobyt w DPS pozostaje jej do dyspozycji 701,64 zł, a na lekarstwa pełnopłatne i powyżej limitu ceny wydaje miesięcznie około 50 zł. Strona jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, sprawną fizycznie i samodzielną w obsłudze, w DPS ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe i społeczne oraz opiekę lekarską. W 2001 r. B. B. złożyła oświadczenie, zobowiązując się do pokrywania kosztów pobytu w DPS w wysokości 70% własnego dochodu. Poza tym strona nie spełnia innych przesłanek zwolnienia z opłaty na mocy art. 64 ustawy, natomiast wszelkie decyzje zmieniające przyjęte zasady i finansowe zobowiązania nie mogą naruszać istoty sprawiedliwości społecznej w środowisku DPS. B. B. domagała się uchylenia negatywnej decyzji, ponieważ została oparta na błędnych ustaleniach, zwłaszcza co do kosztów leczenia i jej sytuacji majątkowej. Ponadto przypomniała, że odwołanie od decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. nie zostało przekazane w wymaganym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 listopada 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium podzieliło dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, akcentując, że przedstawione rozliczenie odpłatności za leki 100% i powyżej limitu ceny w okresie od 1 stycznia do 24 czerwca 2013 r. potwierdza, iż strona wydaje na ten cel ok. 50 zł miesięcznie, a kwota dochodu - po odliczeniu opłaty za pobyt w DPS - wynosi 701,64 zł. Organ odwoławczy wywodził, że brzmienie przepisu art. 64 ustawy nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowości jego stosowania, a w zakwestionowanej decyzji szczegółowo odniesiono się do sytuacji dochodowej i zdrowotnej oraz do wydatków na zakup niezbędnych lekarstw. Ponadto w sytuacji strony nie występuje żadna z ustawowych przesłanek pozwalających organowi na zastosowanie zwolnienia z opłaty. W skardze na decyzję Kolegium B. B. zarzuciła naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego (art. 64 pkt 2 ustawy) przez przyjęcie, że w jej sytuacji nie występują uzasadnione okoliczności stanowiące przesłankę do częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS, a także naruszenie przepisów procesowych (art. 7 K.p.a.) przez przyjęcie, że zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając stawiane zarzuty podniosła, że nie zostały uwzględnione koszty jakie skarżąca ponosiła wskutek choroby związanej ze złamaniem nogi. Przyjęte przez organy rozliczenie kosztów leków jest błędne i znacznie odbiega od wydatków rzeczywiście poniesionych. Organy nie uwzględniły ponadto faktu długotrwałej choroby spowodowanej złamaniem nogi, która to choroba trwała od czerwca do grudnia 2013 r. Z kolei naruszenie art. 7 K.p.a. polegało, zdaniem skarżącej, na niedopuszczeniu przez organy obu instancji wyjaśnień na okoliczność ponoszonych kosztów leków, zwłaszcza związanych z chorobą i rekonwalescencją po złamaniu nogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu domagało się oddalenia skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważyło, że w toku postępowania skarżąca nie zgłosiła okoliczności związanej z urazem kończyny dolnej i ponoszonymi w związku z tym kosztami leczenia. Dlatego wskazane okoliczności nie mogły być uwzględnione przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przy rozpatrywaniu sprawy Sąd nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krapkowickiego wykazała, że wydane akty nie odpowiadają wymogom prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwolnienia B. B. z płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm. - zwana nadal ustawą), wedle którego osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że może on znaleźć zastosowanie wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej, przy czym przewidziane w nim zwolnienie dotyczy całości lub części opłat za pobyt w placówce. W niniejszej sprawie nie ma sporu, że B. B. domagała się zastosowania przedmiotowej ulgi, choć w ocenie Sądu wyjaśnienia wymagało przede wszystkim, czy złożony na podstawie art. 64 ustawy wniosek rzeczywiście dotyczył odpłatności za pobyt w DPS w wysokości 954 zł, jak przyjęły organy, czy też związany był wyłącznie z ustaleniem przez organ pierwszej instancji opłaty w nowej wysokości. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że decyzje ustalające nową, wyższą opłatę zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, co skutkowało tym, że w dacie orzekania w przedmiocie ulgi obowiązująca opłata pozostała na poziomie sprzed zmian, tj. w wysokości 954 zł, i wynikała z decyzji z dnia 6 kwietnia 2010 r. Słusznie zatem przyjęto, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 64 ustawy mogło odnosić się tylko do ostatecznie określonej wysokości opłaty miesięcznej za pobyt w DPS, jednak organy pominęły okoliczności, w jakich B. B. złożyła wniosek o zastosowanie ulgi. Z badanych decyzji i nadesłanego materiału dokumentacyjnego wynika, że wszczęte w dniu 13 maja 2013 r. postępowanie (organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że jest to postępowanie wszczęte z urzędu) dotyczy żądania zwolnienia z opłat, które strona zawarła w odwołaniu od decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. (pismo z 4 maja 2013 r.), ustalającej odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 1.158,95 zł. Z kolei analiza treści tego odwołania wskazuje, że B. B. już wcześniej złożyła wniosek w tym zakresie, tj. w odwołaniu od decyzji z dnia 4 października 2012 r., którą ustalono odpłatność w wysokości 1.084 zł. W aktach brak jest tej ostatniej decyzji i w związku z tym nie jest możliwe sprawdzenie przez Sąd, czy strona wnioskowała o częściowe, czy też całkowite zwolnienie z opłat, jednak w odwołaniu opatrzonym datą 4 maja 2013 r. - a na to pismo wskazały organy - strona wyraźnie stwierdziła, że wcześniej zwracała się o zastosowanie ulgi w zakresie częściowym, z uwagi na zwiększenie obciążeń finansowych na rzecz DPS. Również w skardze B. B. wskazywała na zaktualizowanie się przesłanek do częściowego zwolnienia z opłat. W przedstawionych okolicznościach poważne wątpliwości budzi, czy orzekające organy zasadnie odniosły żądanie zmniejszenia obciążeń na rzecz DPS do opłaty w wysokości 954 zł, a więc czy żądanie zastosowania ulgi pozostawało wciąż aktualne zważywszy na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podwyższających dotychczasową opłatę. W tym zakresie nie prowadzono żadnego postępowania dowodowego, choć rozpatrywany wniosek stanowił reakcję na podwyższenie opłaty za pobyt w DPS. Od wyjaśnień strony zależała więc ocena odnośnie przedmiotowości prowadzonego postępowania. Ponadto, zdaniem Sądu, dokładnego ustalenia i odnotowania w treści wydanych decyzji wymagało, czy B. B. zwróciła się o całkowite, czy tylko częściowe zwolnienie. Wskazano już wcześniej, że we wniosku zawartym w odwołaniu od decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. strona zarzuciła brak zastosowania częściowej ulgi, a z przedstawionych Sądowi akt nie wynika, by zakres żądania był inny. Tymczasem w wydanych w sprawie decyzjach postanowiono o odmowie zwolnienia z opłat w zakresie całkowitym, co może stanowić o nieuprawnionym rozszerzeniu żądania strony, o ile okaże się, że we wcześniejszych pismach strona z takim żądaniem nie wystąpiła. Jak wyjaśniono wyżej, postępowanie o jakim mowa w art. 64 ustawy prowadzone jest na wniosek osoby zainteresowanej, zatem to żądanie wniosku kreuje jego przedmiot i zakres, a organy są nimi związane. Jeśli przyjąć za prawidłowe stanowisko organów administracji, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się wskutek wniosku B. B. zawartego w piśmie z dnia 4 maja 2013 r. (w decyzjach podano, że wpłynęło ono do organu 7 maja 2014 r.), z którego treści niewątpliwie wynika, że stronie chodziło o częściowe zwolnienie z ponoszenia wydatków na DPS, to oceniane rozstrzygnięcia naruszają przepis art. 61 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy, jego przedmiot i zakres żądania określa treść złożonego wniosku. Podkreślenia wymaga, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma, zaś w razie wątpliwości organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe jest również konsekwencją realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Powiedziane dotąd oznacza, że należało rozpoznać sprawę w zakresie wskazanym we wniosku, natomiast modyfikacji wniosku mógł dokonać organ tylko na wyraźne żądanie strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W razie wątpliwości co do woli B. B. należało zobowiązać ją do złożenia stosownego wyjaśnienia, ponieważ to na organie spoczywa obowiązek precyzyjnego ustalenia treści wniosku strony zwracającej się o wydanie decyzji (art. 7 i art. 61 § 1 K.p.a.). W konsekwencji, organy administracji nie rozważały zastosowania ulgi w zakresie wynikającym z wniosku skarżącej. Wprawdzie decyzja wydawana na podstawie art. 64 ustawy ma charakter aktu uznaniowego, a to powoduje, że nawet wykazanie warunków w nim opisanych nie zobowiązuje organu do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o zwolnienie, jednak nie można wykluczyć, że inaczej przedstawiałaby się ocena możliwości płatniczych zobowiązanej w kontekście żądania tylko częściowego zwolnienia z obciążeń finansowych na rzecz placówki. Nie można przecież zakładać, że stwierdzony przez organ brak podstaw do całkowitego zwolnienia z opłat przesądza automatycznie o niewystąpieniu przesłanek do zwolnienia w zakresie częściowym. Tylko w odwrotnej sytuacji, tj. w razie odmowy częściowego zwolnienia przy jednoczesnym domaganiu się ulgi w całkowitym zakresie, uprawnione byłoby wnioskowanie o braku podstaw do zwolnienia z opłat również w zakresie większym, czyli w całości. Podsumowując ten fragment wywodów uznać trzeba, że postępowanie, w wyniku którego wydano kontrolowane decyzje zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Brak sprecyzowania zakresu żądania skarżącej oraz niewyjaśnienie opisanej powyżej kwestii aktualności wniosku powoduje, że podjęte w takich warunkach decyzje naruszają prawo. Naruszenie to nastąpiło w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organy administracji publicznej do ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie podjął żadnych działań w celu zweryfikowania zarzutów odwołania, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Kwestionując decyzję organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła m.in., że oparto się na błędnych ustaleniach, w szczególności nieprawdziwych danych dotyczących ponoszonych kosztów leczenia. Podniosła również, że nie dokonano poprawnego zbadania jej sytuacji majątkowej. Mimo tak ogólnie sformułowanych zarzutów, Kolegium - wbrew obowiązkowi dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - nie wezwało strony do ich sprecyzowania czy udokumentowania. Zaznaczenia wymaga, iż okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącej były o tyle istotne, że to głównie one zadecydowały o wydaniu decyzji negatywnej. Dodać także trzeba, że w treści decyzji Kolegium nie odniosło się do stawianych zarzutów, nie podało też przyczyn ich pominięcia oraz powodów uznania, iż dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji są wystarczające i wiarygodne. Takie zachowanie organu odwoławczego świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten nakazuje wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione i dowodów, na których się oparto, ale również przyczyn, z powodu których innym dowodom, w tym oświadczeniom stron odmówiono wiarygodności. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a., co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc m.in. podejmowania niezbędnych czynności wyjaśniających. Tymczasem Kolegium poprzestało jedynie na powtórzeniu argumentacji organu pierwszej instancji, podczas gdy podjęcie działań zmierzających do ustalenia zasadności argumentacji skarżącej pozwoliłoby na zapoznanie się w czasie trwającego blisko pół roku postępowania odwoławczego z aktualną sytuacją zdrowotną i materialną strony, a w dalszej kolejności na dokonanie oceny wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 64 pkt 2 ustawy w kontekście nowej, zaistniałej już po złożeniu odwołania okoliczności, czyli choroby i leczenia złamanej nogi, co wedle skarżącej wiązało się z dodatkowymi kosztami. Przypomnieć należy, że organ drugiej instancji obowiązany był uwzględnić wszelkie zmiany stanu faktycznego, jakie zaistniały w toku postępowania odwoławczego, co w realiach niniejszej sprawy wiązałoby się z koniecznością przedstawienia oceny, czy wskazana przez skarżącą choroba - oczywiście po jej ujawnieniu w toku postępowania wyjaśniającego - oraz ponoszone w związku z tym wydatki (jeśli zostały poniesione), stanowią uzasadnioną okoliczność, o jakiej mowa w ww. przepisie. W konsekwencji powiedzianego dotąd Sąd uznał, że opisane powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej w pełni uzasadniają konieczność uchylenia podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć, jako że naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej i usunięcia dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.