II SA/Op 77/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę. Burmistrz S. rozpoznaniu wniosku M. i G. P., decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) i na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego przez Radę Miejską w S. nr [...] z dnia 29 września 1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 25 poz. 217 z dnia 4 listopada 1994 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy i rozbudowy jednokondygnacyjnego budynku gospodarczo – garażowego, polegającej na zmianie konstrukcji dachu na dach dwuspadowy, rozbudowie obiektu o pow. 40 m2 w formie zadaszenia, z przeznaczeniem obiektu na usługi gastronomii (tzw. mała gastronomia) wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do jego funkcjonowania tj. przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i czterema miejscami postojowymi dla samochodów, przewidzianej do realizacji w S. przy ul. [...], działka nr ewid. [...]. Od decyzji tej odwołania wniosły strony postępowania tj. D. G. – S. i M. K., kwestionując lokalizację baru piwnego w obszarze zagęszczonej zabudowy bliźniaczej, wskazując na uciążliwości związane z jego funkcjonowaniem oraz podnosząc, że w decyzji wadliwie przyjęto, iż planowana inwestycja posiada indywidualny zjazd z drogi gminnej tj. z ul. [...]. Poza tym M. K. zarzucił, że od dnia 1 stycznia 2004 r. przestaje obowiązywać przywoływany w decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], opierając się o przepis art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przepis art. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 154, poz. 1804), wprowadzającym zmiany do art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.), tracą moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Wyjaśniono, że zapis ten odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia 29 września 1994 r., powołanego w zaskarżonej decyzji, a utrata ważności tego planu w dacie rozpatrywania odwołania powoduje zmianę stanu prawnego sprawy, co stanowi kwalifikację do ponownego jej rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. i M. P., zarzucając wydanie decyzji bez merytorycznej podstawy prawnej tj. z wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nadto rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 10 § 1 i 11 kpa i art. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie praw procesowych poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. W uzasadnieniu wskazali, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] była wydana w oparciu o legalnie obowiązujące przepisy prawa i zezwolenie objęte ta decyzją uzyskali zgodnie z prawem miejscowym obowiązującym w dniu 1 grudnia 2003 r., w związku z czym zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę ochrony praw nabytych. Wywodzili, iż nabywając nieruchomość, na której mieli prawo prowadzenia działalności gospodarczej, musieli zapłacić wyższą cenę, a również sąsiedzi nabywając działki wiedzieli o przeznaczeniu działki skarżących i znali treść planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym wskazali, że w obecnych realiach, na skutek procesów inflacyjnych, wzrastać będą koszty budowy obiektów użytkowych, w związku z czym opóźnienie budowy spowoduje straty. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając w po tym kątem zaskarżoną decyzję należało uznać, że nie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać trzeba, iż zgodnie z zasadą legalizmu, określoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., organy administracji państwowej przy wydawaniu rozstrzygnięć działają na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów prawa, do jakich należy również zaliczyć przepisy prawa miejscowego. Ważne uchwały rady gminy, do jakich należy również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowią bowiem na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt FPK 7/02, Prok. i Pr. z 2003, nr 1, poz. 50). Poza tym należy mieć na względzie, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego, polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Ustawodawca w art. 138 K.p.a. zawarł zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej we wskazanym przepisie. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt l) albo uchyla tę decyzje w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem ma ona charakter prawny decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżony akt w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując oceny legalności (zgodności z prawem) decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 K.p.a. W ramach tej oceny należy odpowiedzieć, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji o treści określonej w art. 138 § 1 K.p.a., czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej. Materialnoprawną podstawą rozstrzygania w przedmiotowej sprawie były przepisy ustawy z dnia 7 lipca.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż z lektury akt wynika, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji zostało wszczęte wnioskiem złożonym przez skarżących w dniu 24 kwietnia 2003 r. Wprawdzie od dnia 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) uchylono powołaną wyżej ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w art. 85 ust. 1 tej ustawy zawarty został zapis, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym moc miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 1 stycznia 1995 r., była ograniczona do 5 lat i następnie przedłużana kolejnymi ustawami zmieniającymi ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym tj. ustawą z dnia 22 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 111, poz. 1279) do 7 lat oraz ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 1804) do 8 lat, z tym, że przepisem art. 1 lit b tej ustawy dodano do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepis art. 67 ust. 1a, stanowiący, że w razie uchwalenia przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, obowiązujący plan zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w S. uchwałą [...] z dnia 27 stycznia 2000 r. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] oraz w dniu 30 grudnia 2002 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]", w związku z czym na mocy powołanego wyżej przepisu art. 67 ust. 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia 29.09.1994 r. zachowywał moc przez 9 lat licząc od dnia 1 stycznia 1995 r. tj. do dnia 31 grudnia 2003 r. W sprawie niniejszej niespornym jest, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji przez ten organ, który to plan, z uwagi na datę jego uchwalenia, utracił moc od dnia 1 stycznia 2004 r. Z tego względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję w dniu [...] musiało uwzględnić zaistniałą zmianę stanu prawnego. Zgodnie z utrwalonym poglądem, wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia (por. wyroki z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2079/97 – System Informacji Prawnej Lex nr 48737 oraz z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00 - System Informacji Prawnej 78936). Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego uległy zmianie w czasie między wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględnić nowy stan prawny. W tym miejscu należy wskazać, iż Sąd rozpoznając sprawę, bada zaskarżony akt między innymi pod kątem zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jego wydania. W przypadku zastosowania przez organ przepisów nieobowiązujących w dacie rozstrzygania, decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności, jako rażąco naruszająca prawo. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie mógł, bez narażenia się na zarzut nieważności, oceniać prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji przy zastosowaniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 29 września 1994 r., który to plan w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy już nie obowiązywał, albowiem z mocy prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Nie mogły zostać zatem podjęte rozstrzygnięcia określone w art. 138 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy mógł zatem w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, wskazując na konieczność uwzględnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zmian stanu prawnego. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie może być mowy o wskazywanym przez skarżących naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz. Nie doszło również do innych zasad procedury administracyjnej, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W toku postępowania odwoławczego nie było prowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego zostałyby zgromadzone nowe dowody, co do których istniałaby konieczność wypowiedzenia się stron. Skarżący pismem z dnia 22 grudnia 2003 r. zostali zawiadomieni o wniesionych odwołaniach. Przepis art. 10 K.p.a. nie zobowiązuje organu administracji do wzywania strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a strona z mocy art. 73 K.p.a. na każdym etapie postępowania ma prawo wglądu do akt sprawy, a realizacja tego prawa jest uzależniona wyłącznie od woli strony. Odnosząc się do kolejnego podniesionego w skardze zarzutu o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, należy wskazać, iż o nabyciu prawa na podstawie decyzji administracyjnej można mówić jedynie w sytuacji, gdy prawo to zostało określone w decyzji ostatecznej, a takiego przymiotu – z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego – nie ma decyzja organu pierwszej instancji, od której wniesione zostało odwołanie. Skarżący nadal będą mogli w granicach określonych prawem korzystać z posiadanej nieruchomości, w tym również na cele budowlane, natomiast argumenty dotyczące wzrostu kosztów budowy obiektu użytkowego są względami natury słusznościowej i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do skutecznego kwestionowania ostatecznej decyzji administracyjnej przed sądem administracyjnym, gdyż - jak wskazano na wstępie - kontrola sądowoadministracyjna ograniczona jest do oceny legalności decyzji, czyli wyłącznie do oceny ich szeroko rozumianej zgodności z prawem. W tej sytuacji należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co prowadzi do konstatacji, iż organ odwoławczy działał w świetle wymienionego przepisu legalnie. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić, stąd orzeczono jak w sentencji.