II SA/Op 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 9 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm. - dalej: ustawa), S. S. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: Dyrektor) do złożenia mu propozycji służby w służbie celno-skarbowej z uwzględnieniem dotychczasowych warunków. Wskazał, że brak złożenia propozycji jest oznaką dyskryminacji ze względu na prowadzoną działalność związkową. Odpowiadając na powyższe wezwanie, organ w piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r., nr [...], stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 165 ust. 7 ustawy ustawodawca pozostawił organom wskazanym w tym przepisie autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom. Powyższe oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać złożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Wyjaśnił jednocześnie, że propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu dodał, że skoro do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawił wnioskodawcy pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy, jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zwrócił też uwagę, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza - zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy traktuje się jak zwolnienie ze służby, co powoduje, że funkcjonariuszowi przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej, tj. odprawa na zasadach i w wysokości określonych w art. 250 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.). W dniu 9 czerwca 2017 r. S. S., działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, które Dyrektor zobowiązana była mu złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy. Podał, że zgodnie z wskazanym przepisem dyrektor krajowej informacji skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Odnotował, że od dnia 1 marca 2017 r. jest funkcjonariuszem służby celno-skarbowej (uprzednio był funkcjonariuszem Służby Celnej), więc zasadne jest oczekiwanie przedstawienia mu propozycji służby. Na marginesie nadmienił, że brak wręczenia propozycji służby jest dodatkowo niedopuszczalną prawnie dyskryminacją jego osoby z uwagi na przynależność do związków zawodowych. Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...], odpowiadając na pismo skarżącego z dnia 9 czerwca 2017 r. organ stwierdził, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego, stąd wobec tego rodzaju spraw nie mają, zastosowania przepisy art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późń. zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.], dalej: P.p.s.a.). Organ stwierdził, że pismo skarżącego nie może zatem zostać rozpatrzone w wyżej wymienionym trybie. Jednocześnie, pismem z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], organ poinformował skarżącego, że wobec nieprzedstawienia mu propozycji pełnienia służby/pracy jego stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. W dniu 18 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wpłynęła skarga S. S., reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata J. B., na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej, co zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 122/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że pisemna propozycja zatrudnienia lub służby, której przedstawienia przez organ domagał się skarżący, nie jest aktem podlegającym kognicji sądu administracyjnego, a zatem skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom celnym, podlegać musi odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Następnie, pismem procesowym z dnia 22 stycznia 2018 r. S. S. reprezentowany przez adwokata J. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na akt administracyjny/czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu polegający na nieprzedstawieniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, potwierdzone pismem Dyrektora z dnia 9 czerwca 2017 r. i z dnia 30 czerwca 2017 r., jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga ta została odnotowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 78/18 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Na skutek zarządzenia z dnia 26 lutego 2018 r., skarżący sprecyzował w piśmie z dnia 8 marca 2018 r. przedmiot żądania wskazując, że wniósł skargę na pismo Dyrektora z dnia 9 czerwca 2017 r., jako czynność podlegającą zaskarżeniu, która następnie została utrzymana pismem z dnia 30 czerwca 2017 r., w wyniku ponownego rozpoznania żądania skarżącego. W szerokim uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że prawidłowa wykładnia art. 165 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, iż odpowiedni organ winien złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby i powyższej tezy nie zmieniają zapisy art. 170 ust. 1 ustawy. Akcentował, że działania organu polegające na nieprzedstawieniu propozycji służby stanowią znamiona dyskryminowania go z uwagi na aktywność związkową. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo/czynność stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej i w związku z tym wniósł o przyjęcie i rozpoznanie oraz uwzględnienie niniejszej skargi. Alternatywnie w przypadku uznania ww. pisma za "inny akt lub czynność" domagał się: - uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, uznania czynności za bezskuteczną, - przekazania do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązania organu w wytycznych uzasadnienia wyroku do przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznania uprawienia skarżącego do otrzymania propozycji służby, - uznania, że skarżący nadal jest funkcjonariuszem w oparciu o przepis art. 165 ust. 3 ustawy, natomiast termin 31 maja 2017 r. na przedłożenie propozycji służby jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym i stąd też po uchyleniu aktu likwidowane są skutki propozycji, tak więc na gruncie art. 165 ust. 3 funkcjonariusz zachowuje ciągłość służby do czasu wydania propozycji. Zakres żądań został także powtórzony przez skarżącego w przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżone pismo jest decyzją administracyjną. Dodatkowo, skarżący – w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjną, wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu, albowiem takie wyraźne stwierdzenie może mieć również wpływ na prawa i obowiązki skarżącego. Skarżący wniósł także o wyznaczenie w sprawie posiedzenia jawnego i zasądzenie kosztów procesu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że propozycja z art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego ponownie przedstawił stanowisko uzasadniające zasadność żądania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Sąd przy ocenie wniesionej skargi w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., w szczególności Sąd ocenia czy żądanie skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarżący przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczynił pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 9 czerwca 2017 r., w którym wymieniony organ powołując się na przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm. – dalej jako: ustawa), poinformował skarżącego o treści art. 165 ust. 7 ustawy i art. 170 ust. 1 ust. 3 ustawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu dodał, że skoro do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawił wnioskodawcy, czyli S. S. pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy, to jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ zwrócił też uwagę, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza - zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zdaniem Sądu, ocenę dopuszczalności skargi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej dotyczące stanowiska tego organu, co do żądania skarżącego przedstawienia mu propozycji zatrudnienia, należy poprzedzić ustaleniem charakteru pisemnej propozycji nowych warunków pracy/służby, a w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, a co za tym idzie, czy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). W niniejszej sprawie dostrzec przyjdzie, iż tryb składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy. Unormowała ona w sposób kompletny m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy stanowi, że dyrektor krajowej informacji skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor krajowej szkoły skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uregulowaniu tym ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, dostrzec trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w służbie celno-skarbowej przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz, że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 5 ustawy określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. W ocenie Sądu, pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną. Brak jest bowiem podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie istnieją tym samym podstawy prawne do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ przedstawiając taką propozycję w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 ustawy do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub służby nie jest także, jak trafnie dostrzegł organ, aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych we wskazanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a mianowicie nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać tej propozycji za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 - publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz.51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy). Dodać również trzeba, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (zatrudnienia), gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Jednocześnie podkreślić trzeba, że pisemna propozycja zatrudnienia lub służby nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Skoro propozycja zatrudnienia bądź służby nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem czy czynnością zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to również skarga na pisma informujące o nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy podlegać musi odrzuceniu. Propozycje warunków zatrudnienia lub służby stanowią mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu, będąca jedynie pewnym etapem realizacji zapisanego w ustawie stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny. Skoro nieprzedstawienie oferty zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw poddanych właściwości sądów administracyjnych, to przepisy P.p.s.a. wykluczają również możliwość rozpoznania skargi na stanowiące przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie pismo. W konsekwencji powyższego, zaskarżone pismo z dnia 9 czerwca 2018 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, jak też nie stanowi postanowienia lub innego aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ma ono charakter informacyjny, nie rozstrzyga o prawach oraz obowiązkach stron postępowania, stanowiąc odpowiedź skierowaną do skarżącego na jego wezwanie z dnia 25 maja 2017 r. Charakteru tego pisma nie zmienia przy tym fakt, że jest ono skierowane do konkretnej osoby i zawiera merytoryczno-interpretacyjne odniesienie się organu do problematyki obowiązku przedstawienia celnikowi propozycji służby (zatrudnienia), w kontekście przepisów ustawy. Skoro sama propozycja służby (zatrudnienia) nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego – co szeroko wywiedziono powyżej, a także nie stanowi przedmiotu skargi na bezczynność w zakresie braku przedstawienia tejże propozycji, to tym bardziej przedmiotu skargi nie może stanowić pismo stanowiące odpowiedź zawierającą interpretację przepisów prawa. Reasumując, skarga złożona w sprawie niniejszej, jako wniesiona na pismo - czynność niepodlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.